Система органов управления. Важнейшее значение для обеспечения рационального использования и охраны лесов и земель лесного фонда имеет организация государственного управления в этой области. В основе классификации органов, осуществляющих государственное управление в данной сфере, лежат объем и характер их компетенции. В связи с этим принято различать органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.
Исполнительными органами государственной власти общей компетенции являются Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ. Каждый из этих органов в пределах предоставленных ему полномочий выполняет функции управления лесами и землями лесного фонда соответственно либо на территории всей страны, либо на территории соответствующего субъекта РФ независимо от того, в чьем ведении или пользовании находятся леса и земли лесного фонда.
Так, Правительство РФ осуществляет государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов непосредственно или через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.
Функции государственного управления в данной сфере выполняют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эти органы осуществляют свои полномочия непосредственно или через территориальные органы управления лесным хозяйством, если это предусмотрено соглашением между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче части полномочий.
Органами исполнительной власти осуществляющими государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов являются Минприроды России и Минсельхоз России.
* СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 945.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1010 «Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации»* было установлено, что Рослесхоз и его территориальные органы охраняют объекты животного мира и среды их обитания на землях, лесного фонда РФ совместно с другими специально уполномоченными государственными органами и на находящихся в ведении этой Службы особо охраняемых природных территориях. В соответствии с Указом Президента РФ от17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции Рослесхоза переданы Минприроды России.
* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3896.
Минприроды России выполняет полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.
Национальные парки Минприроды России осуществляют государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на соответствующей территории лесного фонда и обладают правами лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России.
Минприроды России решает следующие задачи: реализует основные направления государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и ведения лесного хозяйства; организует обеспечение рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов; обеспечивает сохранение природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение, биологического разнообразия, а также охрану объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и др.
Минприроды выполняет следующие функции управления в области использования и охраны лесов и земель лесного фонда:
авиационную охрану лесов от пожаров, борьбу с вредителями и болезнями леса;
обеспечивает выполнение лесохозяйственных, лесовосстановительных, гидролесомелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства, а также по договорам с сельскохозяйственными организациями — работ по лесоразведению, созданию защитных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения;
обеспечивает лесоустройство, устанавливает порядок и методику лесоустройства;
устанавливает возраст рубок, определяет и утверждает в установленном порядке расчетные лесосеки;
обеспечивает организацию и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов, определяет порядок проведения этих конкурсов и аукционов;
обеспечивает выдачу в соответствии с лесным законодательством РФ разрешительных документов на право лесопользования, устанавливает формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;
устанавливает критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам и перечень особо защитных участков лесов с ограниченным режимом лесопользования;
участвует в рассмотрении ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, а также об изъятии земель лесного фонда;
утверждает правила подсочки древостоев;
разрабатывает и утверждает региональные правила (наставления) рубок главного пользования и рубок промежуточного пользования, санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, перечень видов побочного пользования лесом, и др.;
обеспечивает государственный учет лесного фонда, определяет порядок его ведения;
обеспечивает ведение государственного лесного кадастра;
осуществляет мониторинг лесов и другие управленческие функции.
Государственный учет лесного фонда. Государственный учет лесного фонда (и соответственно земель этого фонда) ведется для организации рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц. Данные государственного учета лесного фонда используются при ведении государственного лесного кадастра. Перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов определяются Рослесхозом (ст. 67 ЛК).
* СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2489.
Государственный учет лесного фонда ведется на основе материалов лесоустройства, лесоинвентаризации и других видов обследования лесов. Документация государственного учета лесного фонда обновляется, как правило, один раз в пять лет. Сведения о текущих изменениях в лесном фонде вносятся ежегодно в учетную документацию лесхоза, национального парка, государственного природного заповедника или другой организации, осуществляющей государственное управление на закрепленных за ней участках лесного фонда.
Государственный учет лесного фонда ведется:
по лесному фонду федерального органа управления лесным хозяйством — Минприроды, его органами управления лесным хозяйством в субъектах РФ и лесхозами;
по участкам лесного фонда, закрепленным за государственными природными заповедниками, — Минприроды России и этими заповедниками;
по лесному фонду, ранее находившемуся во владении сельскохозяйственных организаций, — Минсельхозом России и лесхозами;
по участкам лесного фонда, закрепленным за лесхозами образовательных учреждений Министерства образования РФ, — указанным Министерством и лесхозами;
по лесному фонду в целом по России — Минприроды России на основе данных, представляемых указанными федеральными органами исполнительной власти.
Основным способом ведения и обновления первичной документации государственного учета лесного фонда в лесхозах является ежегодная автоматизированная обработка информации о лесном фонде по установленным формам учета. Контролирует соблюдение порядка ведения документации государственного учета лесного фонда Минприроды России.
Государственный учет лесного фонда ведется по следующим формам: форма № 1 — распределение площади лесного фонда по категориям земель, группам лесов и категориям защитности лесов первой группы; форма № 2 — распределение площади лесов и запасов древесины по преобладающим породам и группам возраста; форма № 3 — общие сведения о лесном фонде и лесах, не входящих в лесной фонд.
Дата, на которую проводится государственный учет лесного фонда, устанавливается Минприроды России. Организует государственный учет лесного фонда Минприроды России с участием органов исполнительной власти субъектов РФ.
Государственный лесной кадастр. Согласно ст. 68 ЛК государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда (в том числе и о землях лесного фонда). Данные государственного лесного кадастра используются при государственном управлении лесным хозяйством, организации его ведения, переводе лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, ведущих лесное хозяйство.
Ведут государственный лесной кадастр Минприроды России и территориальные органы управления лесным хозяйством. Перечень показателей государственного лесного кадастра и методика экономической оценки лесов определяются Минприроды России.
Мониторинг лесов. Мониторинг лесов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда. Мониторинг лесов ведется в целях организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и повышения их экологических функций (ст. 69 ЛК). Порядок осуществления мониторинга лесов устанавливается Минприроды России. Основные положения лесного мониторинга в России утверждены постановлением коллегии Рослесхоза от 19 октября 1993 г.
Лесной мониторинг организуется Минприроды России и является одной из главных задач органов управления лесами. Объект лесного мониторинга — весь лесной фонд России независимо от форм собственности на землю и лес. Лесной мониторинг — составная часть Единой государственной системы экологического мониторинга в РФ.
Основная цель ведения лесного мониторинга — информационное обеспечение органов управления лесным хозяйством оперативной и точной информацией о состоянии и происходящих изменениях в лесном фонде России для сохранения устойчивого развития лесного сектора экономики.
Лесной мониторинг осуществляется на трех уровнях: федеральном (национальном), региональном, локальном. Основным структурным звеном осуществления лесного мониторинга являются лесничество и лесхоз.
Лесоустройство. Согласно ст. 72 ЛК лесоустройство включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.
При лесоустройстве осуществляются:
определение в действующем порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов, национальных парков, государственных природных заповедников;
выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;
инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;
выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;
выявление участков лесного фонда, нуждающихся в рубках главного и промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения.
обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель — в лесные земли;
определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования и т.д.
Термин «лесоустройство» в современном законодательстве охватывает как непосредственную организацию ведения лесного хозяйства, так и связанную с ним организацию земельной территории, т.е. земель лесного фонда.
При лесоустройстве лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом Рослесхозом, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.
Лесоустройство на территории лесного фонда проводится государственными лесоустроительными организациями Рослесхоза. Лесоустройство выполняется по единой для всей страны системе. Особо следует подчеркнуть, что ведение лесного хозяйства и лесопользования без лесоустройства запрещается. Порядок лесоустроительных работ установлен приказом Рослесхоза от 15 декабря 1994 г. № 265 «Об утверждении Инструкции по проведению лесоустройства в лесном фонде России».
Государственный контроль. Задача государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов — обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и иных требований лесного законодательства.
Государственный контроль осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, Минприроды России и его территориальными органами, а также другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
* СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.
Полномочиями по государственному контролю наделяются руководители и специалисты Минприроды России и его территориальных органов, являющиеся по должности одновременно государственными инспекторами по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.
Юридические и физические лица, пользующиеся участками лесного фонда или выполняющие работы на территории лесного фонда, обязаны обеспечить государственным инспекторам по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов условия для проверок (предоставить средства транспорта и связи, необходимую документацию, доступ к объектам, материалам и др.) и давать письменные объяснения по вопросам, возникшим в ходе государственного контроля.
Минприроды России и его территориальные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением:
порядка и правил ведения государственного учета лесного фонда, мониторинга лесов, государственного лесного кадастра, технической документации, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики изменения лесного фонда, использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
требований законодательства РФ по долгосрочному и краткосрочному пользованию участками лесного фонда;
правил отпуска древесины на корню в лесах, рубок главного и промежуточного пользования, заготовки живицы и второстепенных лесных ресурсов, побочного лесопользования;
порядка пользования лесным фондом в научно-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристических, спортивных целях и для нужд охотничьего хозяйства;
требований лесного законодательства РФ по воспроизводству лесов и лесоразведению;
режима охраны лесов и порядка пользования лесным фондом на особо охраняемых природных территориях;
режима ведения лесного хозяйства и пользования участками лесного фонда на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей;
требований законодательства РФ по целевому использованию земель лесного фонда, охране, своевременному проведению рекультивации нарушенных земель лесного фонда;
порядка проведения на землях лесного фонда строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием;
правил пожарной безопасности в лесах;
санитарных правил в лесах и других требований.
Органы, осуществляющие государственный контроль, используют в своей работе данные государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, целевых выборочных обследований лесов, статистической отчетности, данные органов государственного контроля в области охраны окружающей природной среды, а также материалы лесоустройства, научно-исследовательских организаций, общественных объединений и другие данные.
Государственные инспектора по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов в пределах своей компетенции имеют право:
запрашивать и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацию, необходимую для государственного контроля;
посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, в том числе режимные военные и оборонные объекты в установленном для их посещения порядке, для осуществления государственного контроля;
проверять документы на право пользования участками лесного фонда, принимать меры по изъятию незаконно добытых лесных ресурсов;
принимать меры по пресечению пользования участками лесного фонда без лесорубочного билета, ордера, лесного билета, либо с нарушением условий, указанных в этих документах, либо по документам, выданным с нарушением лесного законодательства РФ;
давать юридическим и физическим лицам обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства РФ и их последствий;
принимать меры по ограничению, приостановлению или запрещению хозяйственной и иной деятельности организаций и граждан, а также по прекращению прав пользования участками лесного фонда в порядке, установленном лесным законодательством РФ;
аннулировать лесорубочный билет, ордер, лесной билет в случаях и порядке, установленных лесным законодательством РФ;
составлять протоколы о всех видах нарушений лесного законодательства РФ, рассматривать в действующем порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания;
направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях лесного законодательства РФ для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
привлекать в надлежащем порядке работников научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций, отдельных специалистов для проведения экспертизы, подготовки заключений, а также для участия в иных мероприятиях по государственному контролю.
В случае несогласия с решением об ограничении, о приостановлении или прекращении права пользования участком лесного фонда, об ограничении, о приостановлении или запрещении хозяйственной и иной деятельности на участке лесного фонда организация или гражданин могут обжаловать его в суд или в арбитражный суд.
Хозяйственная и иная деятельность организаций или граждан на участках лесного фонда, а также право пользования участком лесного фонда могут быть возобновлены по решению государственных инспекторов, если обстоятельства или условия, вызвавшие такое ограничение, приостановление или запрещение (прекращение), устранены.
* СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3896.
Задачи государственной лесной охраны заключаются в обеспечении охраны и защиты лесов и государственном контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, а также организации пользования лесным фондом.
На государственную лесную охрану возлагаются следующие обязанности:
предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
осуществлять в пределах компетенции производство по делам об административных правонарушениях;
обеспечивать в пределах компетенции правопорядок на территории лесного фонда;
исполнять в пределах компетенции решения судов;
направлять в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах компетенции;
давать в пределах компетенции гражданам и юридическим лицам указания (предписания) по устранению выявленных недостатков;
принимать в пределах компетенции решения об ограничении, о приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности.
Государственной лесной охране для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право, в частности: проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие пользоваться участками лесного фонда; составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, задерживать соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры; задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в правоохранительные органы; в соответствии с законодательством досматривать транспортные средства, иные объекты и места, а при необходимости проводить личный досмотр задержанных лиц; изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности.