Содержание государственного управления в сфере использования и охраны недр. Правовой институт государственного управления в сфере использования и охраны недр является центральным институтом горного права. Его содержание составляют функции государственного управления.
К их числу относятся:
1) лицензирование пользования недрами;
2) государственный учет и государственная регистрация работ по недропользованию;
3) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
4) государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых;
5) государственный баланс запасов полезных ископаемых;
6) государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр;
7) государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
* ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.
Предоставление участка недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции также оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право недропользования на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством Российской Федерации о недрах.
Лицензия — документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образованию особо охраняемых геологических объектов, сбору минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
* СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3315.
В лицензии содержатся следующие сведения: данные о пользователе недр и органах, предоставивших лицензию, основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; пространственные границы участка недр, предоставляемого в пользование; границы земельного отвода или акватории; сроки действия лицензии и сроки начала работ; условия платежей, взимаемых при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; соглашение оправе собственности на геологическую информацию; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Лицензии на пользование участками недр выдаются:
федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (в отношении участков недр, расположенных на территориях субъектов РФ);
федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом;
федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом (в отношении участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ).
Лицензии на пользование участками недр могут предоставляться для осуществления как отдельного вида пользования участками недр, так и для нескольких видов пользования участками недр (совмещенные лицензии).
Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы — Минприроды России. Минприроды РФ и его территориальные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора, а в части, касающейся платы, — с государственными органами управления экономикой. Оформление, государственная регистрация и выдача лицензии на пользование недрами осуществляются Минприроды РФ или его территориальным органам. Порядок лицензирования пользования участками недр устанавливается федеральным законом.
Условия перехода права пользования недрами. Статья 171 Закона РФ «О недрах» определяет порядок перехода права пользования участками недр и переоформления лицензий на пользование участками недр.
Право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случаях:
реорганизации юридического лица — пользователя недр путем его преобразования — изменения его организационно-правовой формы;
реорганизации юридического лица — пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством РФ;
реорганизации юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством РФ, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;
когда юридическое лицо — пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр. Должно быть соблюдено условие, что новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка. Необходимо также, чтобы имелись разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недро-пользованием, и доля прежнего юридического лица — пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляла не менее половины уставного капитала нового юридического лица;
приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством РФ, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах РФ.
При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Передача права пользования участками недр, предоставленными субъектам предпринимательской деятельности на основании соглашений о разделе продукции, и переоформление лицензий на пользование участками недр осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции».
* РВ. 1995. 29 июня. № 119.
Государственный учет и государственная регистрация работ по недропользованию. Порядок осуществления данной функции государственного управления регулируется ст. 28 Закона РФ «О недрах». Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Государственный учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр.
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.
Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, что представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи.
Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после государственной экспертизы геологической информации. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации и субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.
Государственный баланс запасов полезных ископаемых. Для того чтобы иметь объективную информацию о состоянии минерально-сырьевой базы страны, ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. В нем содержатся сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся Минприроды России на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальные фонды геологической информации в соответствии, а также на основе государственной отчетности предприятий, ведущих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
* СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1110.
Выделяются два вида балансов. Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью ежегодного учета состояния минерально-сырьевой базы РФ и субъектов Федерации по важнейшим видам полезных ископаемых. Цель ведения территориального баланса запасов полезных ископаемых — учет состояния минерально-сырьевой базы соответствующих субъектов РФ по всем видам полезных ископаемых.
Государственный и территориальные балансы запасов полезных ископаемых составляются и ведутся Российским федеральным фондом геологической информации (Росгеолфондом) и территориальными фондами геологической информации Минприроды России в субъектах РФ. Эти органы осуществляют формирование, хранение и организацию использования федерального и территориальных фондов геологической информации в установленном порядке.
В государственном и территориальных балансах учету подлежат запасы полезных ископаемых, в том числе и подземных вод, запасы полезных ископаемых во вскрышных породах, спецотвалах и других техногенных образованиях. Запасы полезных ископаемых в государственном и территориальных балансах учитываются по месторождениям в соответствии со степенью их промышленного освоения и способом отработки пользователями недр, по рудным районам, бассейнам, субъектам РФ и России в целом.
Запасы полезных ископаемых списываются с государственного и территориальных балансов по объектам, переданным в установленном порядке пользователям недр, осуществляется на основании актов на списание запасов полезных ископаемых, утверждаемых органами Минприроды России и Госгортехнадзора России, и форм государственного федерального статистического наблюдения. Порядок списания запасов полезных ископаемых регулируется Инструкцией о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых, утвержденной приказами Минприроды России от 18 июля 1997 г. № 121-1 и Госгортехнадзора России от 17 сентября 1997 г. № 28.
Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр. Согласно ст. 37 Закона РФ «О недрах» задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, эаконодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.
* СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 756.
Органы государственного геологического контроля осуществляют государственный контроль за соблюдением:
требований законодательства РФ о недрах, стандартов (норм, правил) и иных нормативных правовых актов пользователями недр при проведении ими всех видов работ, связанных с использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе РФ;
установленного законодательством порядка предоставления лицензий на пользование недрами;
пользователями недр условий, определенных в лицензии на пользование недрами;
порядка ведения работ по геологическому изучению и использованию недр методами и способами, исключающими экономически не обоснованные потери полезных ископаемых в недрах и снижение их качества;
условий лицензий на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр;
государственной регистрации и учета работ по геологическому изучению недр, порядка ведения государственного учета запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
порядка охраны участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность, условий содержания природных геологических заповедников, отдельных геологических памятников природы, уникальных скоплений ископаемой фауны и флоры;
порядка ликвидации в установленном порядке разведочных горных выработок и скважин, не подлежащих использованию, и т.д.
Должностные лица органов государственного геологического контроля имеют право:
давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ;
приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушениями установленных действующим законодательством норм и правил;
вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;
запрашивать у пользователя недр письменные объяснения по вопросам, геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр;
прекращать в установленном порядке совместно с органами Госгортехнадзора России самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;
ограничивать, приостанавливать или запрещать совместно с органами Минприроды России несанкционированный сброс в недра сточных вод, вредных веществ и отходов производства;
рассматривать в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, дела об административных правонарушениях в области недропользования;
вносить в необходимых случаях в соответствующие органы предложения о прекращении финансирования (кредитования) работ по геологическому изучению недр, выполняемых за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
приостанавливать (в случае выявления нарушений) действие и аннулировать в установленном порядке лицензии на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр, и т.д.
Решения органов государственного геологического контроля могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в порядке, установленном законодательством РФ.
Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Задачей государственного надзора является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) По безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.
Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного гордого надзора — Госгортехнадзор России. Органы государственного горного надзора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами, профессиональными союзами. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством РФ.
* СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.
Министерство природных ресурсов РФ действует на основании Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 (в ред. от 13 августа 1998 г.)*. Минприроды России — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Это Министерство является государственным органом управления государственным фондом недр, осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы.
* Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168) система органов управления изменена.
Основными задачами Минприроды России являются в том числе:
управление государственным фондом недр;
организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами;
обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
организация государственного геологического изучения недр территории и континентального шельфа РФ, дна Мирового океана, недр Антарктиды, обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального использования и охраны недр;
ведение наблюдения за состоянием недр совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды;
организация и обеспечение контроля за исполнением недропользователями условий лицензий, предотвращение самовольного пользования недрами, а также иные задачи.
* САПП РФ. 1993. № 8. Ст. 657.
Основными задачами Госгортехнадзора России являются:
организация и осуществление на территории страны государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования;
организация и осуществление государственного горного надзора;
установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, а также по охране недр и переработке минерального сырья;
обеспечение безопасности при пользовании недрами;
обобщение практики применения законодательства РФ в области охраны и использования недр.
* СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605; 1999. № 30. Ст. 3787.
организация и осуществление государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов;
в пределах компетенции охрана континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, в том числе их неживых ресурсов и др.
В соответствии с основными задачами в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и обращения с отходами Госкомэкология России в том числе:
организует и осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений на утилизацию, складирование, перемещение (в том числе трансграничное), размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов и веществ (кроме радиоактивных);
участвует совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в ведении кадастров природных ресурсов;
ведет учет объектов, загрязняющих природную среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие и т.д.
* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 564; 1998. № 7. Ст. 849.
Минэнерго России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство топливно-энергетическим комплексом Российской Федерации, а также координацию деятельности предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности и других предприятий и организаций по вопросам, отнесенным к его ведению.
Основные задачи Минэнерго России, в частности: обеспечение потребностей народного хозяйства и населения в различных видах топлива и энергии на внутреннем и внешнем рынках, их рационального и безопасного (в экологическом и технологическом плане) использования; обеспечение эффективного и устойчивого функционирования организаций топливно-энергетического комплекса и др.
Такова система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере использования и охраны недр, и их компетенция.