Понятие земельного права. Земельное право — самостоятельная отрасль российского права. Оно призвано регулировать особую сферу общественных отношений по поводу земли.
В действующем законодательстве не раскрывается содержание понятия «земля». Однако, учитывая, что земля выполняет функции средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственного территориального базиса, можно определить юридически значимые характеристики данного понятия. Обычно в содержание понятия «земля» включаются количественные, «территориальные» или, говоря другими словами, пространственные характеристики этого природного ресурса. Одновременно в законодательстве используется термин «почва». В его содержание входят качественные характеристики земли как природного объекта. Эти свойства земли в первую очередь связаны с регулированием их использования как средства производства. Поэтому земельное право регулирует широкий комплекс вопросов, связанных с использованием поверхности земли и охраной почвенного плодородия земель.
Традиционно земельное право рассматривается в трех аспектах: как отрасль права, как наука и в качестве учебной дисциплины.
Земельное право как отрасль права. Как отрасль земельное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные земельные отношения. В юридической науке в качестве оснований для разграничения норм права по отдельным самостоятельным отраслям признаются следующие критерии: особый предмет правового регулирования; специфика метода правового регулирования; кодифицированные источники правового регулирования и объективная заинтересованность общества в выделении соответствующей отрасли права в качестве самостоятельной.
Главным критерием обычно считается наличие специального, особого предмета правового регулирования. Экономическая и социальная сущность земельных отношений, их характер и особенности — основной момент, который обусловливает выделение сферы земельных отношений в качестве особого предмета правового регулирования. Земельное право имеет собственный предмет регулирования — общественные земельные отношения. При этом следует иметь в виду, что земельные отношения регулируются нормами не только земельного права, но и административного, финансового, гражданского права и других отраслей. Тем не менее в силу этого данные общественные отношения не перестают быть земельными отношениями, их природа и характер не меняются.
В земельном праве применяется особое сочетание методов правового регулирования, т.е. способов правового воздействия на участников земельных отношений. Однако метод правового регулирования имеет не основное, а вспомогательное значение в выявлении действительной природы общественных отношений, поскольку прямо зависит от содержания этих отношений и определяется им. Специфика таких способов правового воздействия заключается в особом сочетании императивного и диспозитивного методов правового регулирования земельных отношений. Эта специфика в значительной степени обусловлена публичным характером регулирования отношений по поводу земли.
* САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Необходимость издания специального законодательного акта, который должен регулировать земельные отношения, прямо предусмотрена в Конституции РФ. Согласно ст. 36 Конституции условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Функционирование земельного права как самостоятельной отрасли права отражает заинтересованность общества в обеспечении рационального использования и охраны земель в стране, что особенно важно и актуально в современный период в условиях формирования рыночной экономики, вовлечения земли в гражданский оборот.
Итак, земельное право является отраслью российского права, представляющей собой систему правовых норм, регулирующих земельные отношения в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, защиты прав граждан и юридических лиц на землю и соблюдения установленного правопорядка в области земельных отношений.
Земельное право как наука. Наука земельного права — система взглядов, мнений, выражающих толкование правовых норм в экономическом, социальном, историческом и политическом аспектах, а также взаимодействие земельно-правовых норм с нормами иных отраслей. Земельное право как наука исследует пробелы в правовом регулировании, тенденции развития законодательства, имеющиеся противоречия в системе правового регулирования.
* См.: Гойхбарг А. Советское земельное право. М.,1921; Новицкий И.Б. Земельный кодекс РСФСР. М., 1925; Мартынов Б.С. Земельный строй и земельные отношения в РСФСР. Л., 1925; Розенблюм Д.С. Земельное право РСФСР. М., 1929; Евтихиев И.И. Земельное право. М. — Л., 1943.
В 1938 г. на Первом совещании научных работников права был поставлен и решен вопрос о выделении науки земельного права в самостоятельную область правовых наук*. С этого момента начинается второй этап развития науки земельного права.
* См.: Основные задачи науки советского социалистического права. Материалы Первого совещания научных работников права, 16—19 августа 1938 г. М., 1938. С. 58—62.
В 1940 г. был издан учебник «Земельное право»*, в котором земельное право рассматривалось как самостоятельная отрасль права. После издания этого учебника в юридической литературе длительное время не было значительных работ по земельному праву. Монографическая разработка теоретических проблем земельного права возобновляется только в 50-е гг., когда были опубликованы работы Г.А. Аксененка «Право государственной собственности на землю в СССР»** и «Земельные правоотношения в СССР»***.
* Земельное право / Под ред. А.Н. Никитина, А.П. Павлова и А.А. Рускола. М., 1940.
** Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.
*** Аксененок Г.А. Земельные отношения в СССР. М., 1958.
В 60—80 гг. наука земельного права продолжает развиваться. Публикуются монографические работы по всем основным проблемам, исследуются вопросы правового режима отдельных категорий земель, создается теоретическая база кодификации земельного законодательства. Значительным достижением науки земельного права в эти годы является публикация трехтомного курса земельного права*.
* См.: Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982; Общая теория советского земельного права. М., 1983; Правовой режим земель в СССР. М., 1984.
Третий этап развития науки земельного права в нашей стране связан с началом экономических реформ, формированием рыночной экономики. В связи с установлением права частной собственности на землю, вовлечением земли в гражданский оборот потребовались переосмысление и пересмотр основных принципов и теоретических положений науки земельного права. В 1995 г. выходит в свет учебник «Земельное право России» под редакцией В. В. Петрова*. Это был фактически первый в нашей стране учебник по земельному праву после начала экономических реформ. Началась активная разработка нового земельного законодательства применительно к условиям рыночной экономики. А.К. Голиченковым и О.М. Козырь был подготовлен и опубликован проект нового Земельного кодекса РФ**. Издаются работы, в которых анализируются современное состояние земельного законодательства***, вопросы права собственности на землю**** и др. И.А. Иконицкая публикует монографическое исследование проблем земельного права*****.
* См.: Земельное право России / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995.
** См.: Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция Федерального закона о земле//ГиП. 1994. № 7; Голиченков А. К.., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1995. № 5.
*** См.: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1977; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998.
**** См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. Приватизация, купля-продажа, аренда, судебная защита. М., 1995.
***** См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития. М., 1999.
Земельное право как учебная дисциплина. В качестве учебной дисциплины земельное право представляет собой изложение по определенной системе основных положений науки земельного права. Содержание курса земельного права, а также его наименование неоднократно изменялись*. Так, в 1929 г. в связи с началом коллективизации сельского хозяйства вместо курса земельного права началось преподавание курса земельно-колхозного права. Через десять лет преподавание курсов земельного и колхозного права было разделено. В конце 60-х гг. началось преподавание курса земельного права в «широком смысле», т.е. объединяющем все отрасли законодательства о природных ресурсах**, а с 1984 г. был введен общий курс «Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды». Затем, с конца 80-х гг. земельное право преподавалось в рамках курса «Экологическое право». Начиная с 1992 г. земельное право преподается как самостоятельная дисциплина. В содержание курса земельного права включено изучение не только собственно земельного права, но и таких отраслей, как градостроительное, горное, водное, лесное и фаунистическое право. Земельное право как учебная дисциплина рассматривается в широком смысле.
* См.: Петров В.В. О предмете преподавания учебных дисциплин аграрно-правового цикла // Вопросы теории советского земельного права и методики преподавания аграрно-правовых дисциплин. М., 1976; Петров В.В. Развитие концепции земельного права и вопросы преподавания эколого-правовых дисциплин // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1984. № 1.
** См.: Казанцев Н.Д. Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1967. № 6.
Принципы земельного права. В основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития всего земельного права.
Принцип равенства публичной и частной форм собственности на землю вытекает из содержания ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Все субъекты права собственности на землю равны между собой, будь то государство или муниципальное образование — собственники земли или гражданин либо юридическое лицо, обладающие землей на праве собственности. Каждый из собственников обладает одинаковым объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества — земли. В случае необходимости субъекты права собственности применяют одинаковые способы и методы защиты своего права собственности на землю.
Право государства осуществлять регулирование использования и охраны всех земель в стране не зависит от форм собственности на них. Юридической основой данного правомочия государства является его право территориального верховенства как политического суверена, устанавливающего основы правопорядка в стране, а также ст. 9 Конституции РФ. В этой статье закреплен принцип приоритета публичных интересов регулирования использования земель и иных природных ресурсов: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Принцип обеспечения рационального использования и охраны земель прямо закреплен также в ст. 9 Конституции РФ. Суть этого принципа в земельном праве заключается в обеспечении одновременно эффективного использования земель и их охраны. Специальные требования предусмотрены в целях сохранения почвенного плодородия земель, повышения их урожайности. Установлены требования, касающиеся размещения объектов на минимально необходимых площадях, предотвращения негативного воздействия на состояние земель, всей окружающей среды. Этот принцип проходит красной нитью через все институты земельного права, воплощен в большом числе земельно-правовых норм.
Принцип приоритета сельскохозяйственного использования земель и их охраны вытекает из содержания норм земельного законодательства, согласно которым земли, признанные в установленном порядке пригодными для нужд сельского хозяйства, должны предоставляться прежде всего для этих нужд. Для несельскохозяйственных нужд должны предоставляться земли, не пригодные для ведения сельского хозяйства, или худшие угодья. Сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране, их изъятие допускается лишь в исключительных случаях.
Принцип использования земель в соответствии с их основным целевым назначением пронизывает содержание всех институтов земельного права. Его суть заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению. Они обязаны использовать земли в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель допускается только в установленном порядке специально уполномоченными на то органами.
* ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424; СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.
Важнейший принцип земельного права — обеспечение защиты прав юридических лиц и граждан на землю. Его содержание раскрывается в нормах земельного законодательства, предусматривающих особые способы защиты прав на землю, связанные с восстановлением нарушенных прав, возмещением в полном объеме всех причиненных убытков. Кроме того, в земельном законодательстве предусмотрены специальные гарантии прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в случае изъятия земли для государственных или общественных нужд.
Система земельного права. Под системой земельного права понимается совокупность взаимосвязанных между собой земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в зависимости от выполняемой ими роли в регулировании земельных отношений.
Система земельного права представляет собой сложное правовое явление, которое имеет свои закономерности формирования и тенденции развития. Характер и содержание системы земельного права определяются объективными закономерностями развития земельного законодательства как отрасли. Эти закономерности обусловливают характер классификации нормативного материала по соответствующим правовым институтам.
Институты общей части земельного права включают институты, содержащие наиболее важные положения, определения и принципы, имеющие общее для всей системы отрасли значение. Эти правовые институты оказывают решающее влияние на формирование содержания и состава институтов особенной части. Правовые институты особенной части подчинены институтам общей части и их содержание касается определенного вида земельных отношений. Сфера их действия ограничена конкретной категорией земель, выделенной в зависимости от основного целевого назначения земель. Нормы институтов особенной части закрепляют правовой режим соответствующих категорий земель.
Общая часть земельного права состоит из следующих правовых институтов:
право собственности на землю;
права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков;
управление в сфере использования и охраны земель;
правовая охрана земель;
правовое регулирование платы за землю;
ответственность за нарушения земельного законодательства.
Особенная часть земельного права состоит из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, который различается в зависимости от целевого назначения этих земель.
Так, выделяются следующие правовые институты:
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения;
правовой режим земель населенных пунктов;
правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения;
правовой режим земель природоохранного, природо-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
правовой режим земель лесного фонда;
правовой режим земель водного фонда;
правовой режим земель запаса.
* См.: Земельное право. М., 1949; Земельное право. М., 1958.
В юридической литературе определение правового режима государственного земельного фонда было предложено Н.И. Красновым*. Позднее Н.И. Краснов указывал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве**. После этого данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания.
* См.: Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1966. С. 8.
** См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 346.
Кардинальное изменение характера правового регулирования земельных отношений в нашей стране не привело к принципиальному изменению сути данного понятия. Основными элементами понятия «правовой режим» применительно к земле, а также иным природным объектам являются: право собственности на землю, иные права на землю, управление использованием и охраной земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.
Практическое значение понятия «правовой режим» заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования соответствующих титулов прав на землю, особенности управления использованием и охраной земель и т.д.
Использование этого понятия применительно к земельному участку означает определение содержания конкретных прав и обязанностей лиц, которые используют участок на законных основаниях.
Правовыми средствами определения содержания элементов понятия «правовой режим» являются установление основного целевого назначения земель путем их подразделения на соответствующие категории, зонирование и ограничения прав лиц, использующих земельные участки.
Для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются, как уже говорилось выше, на различные категории. В основе разграничения земель на категории лежит основное целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель.
Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал.
Неотъемлемым элементом правового режима категории земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон — ограничить обычно в публичных интересах права лиц, использующих земельные участки.
Таким образом, правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав.