Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации.
Руководство Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации. Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации.
Министерство обороны Российской Федерации возглавляет и объединяет систему органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации, которая создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил Российской Федерации и включает:
1) центральные органы военного управления - Министерство обороны Российской Федерации, Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, а также главные командования видов Вооруженных Сил Российской Федерации;
2) органы военного управления военных округов и флотов;
3) органы военного управления соединениями и воинскими частями;
4) местные органы военного управления (военные комиссариаты);
5) начальников гарнизонов (старших морских начальников), военных комендантов.
Министерство обороны является федеральным министерством Российской Федерации и центральным органом военного управления. В качестве последнего оно входит в состав Вооруженных Сил Российской Федерации. Функции Министерства обороны определены Федеральным законом "Об обороне".
В структуру Министерства обороны Российской Федерации входят главные управления и управления (Главное управление воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, Управление делами Министерства обороны Российской Федерации и др.).
К числу центральных органов военного управления относится Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, который является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Его функции также определены Федеральным законом "Об обороне". Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации выполняет следующие функции:
- разрабатывает предложения по военной доктрине Российской Федерации;
- разрабатывает план строительства Вооруженных Сил Российской Федерации и координирует разработку планов строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- координирует разработку предложений по численности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- разрабатывает с участием федеральных органов исполнительной власти, в составе которых или при которых имеются другие войска, воинские формирования и органы, План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;
- устанавливает количественные нормы призыва граждан Российской Федерации на военную службу, военные сборы и призыва по мобилизации от субъектов Российской Федерации, исходя из общего количества граждан Российской Федерации, подлежащих призыву в соответствии с указом Президента Российской Федерации;
- осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности и другие функции.
В Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации входят ряд главных управлений и управлений. Начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации является первым заместителем министра обороны Российской Федерации. Он подчиняется министру обороны и является прямым начальником всего личного состава Вооруженных Сил. Он несет ответственность за постоянную боевую и мобилизационную готовность Вооруженных Сил и управление ими, а также за выполнение задач и обязанностей, возложенных на Генеральный штаб.
К центральным органам военного управления относятся и главные командования видов Вооруженных Сил Российской Федерации: Главное командование Сухопутных войск, Главное командование Военно-Воздушными Силами, Главное командование Военно-Морским Флотом.
Главное командование вида Вооруженных Сил Российской Федерации возглавляет главнокомандующий видом Вооруженных Сил Российской Федерации. Он назначается Президентом Российской Федерации и подчиняется непосредственно министру обороны Российской Федерации. Он является прямым начальником всего личного состава вида Вооруженных Сил Российской Федерации и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на вид Вооруженных Сил Российской Федерации.
Главнокомандующий видом Вооруженных Сил Российской Федерации в пределах своей компетенции издает приказы и директивы по наиболее важным вопросам жизни и деятельности подчиненного ему вида Вооруженных Сил Российской Федерации, организует и проверяет их исполнение. Главный штаб вида Вооруженных Сил Российской Федерации является основным органом оперативного управления войсками (силами) вида Вооруженных Сил Российской Федерации. Начальник главного штаба - первый заместитель главнокомандующего видом Вооруженных Сил Российской Федерации. Он подчиняется главнокомандующему и является прямым начальником всего личного состава вида Вооруженных Сил Российской Федерации; руководит работой главного штаба и несет ответственность за постоянную боевую и мобилизационную готовность войск (сил) вида Вооруженных Сил Российской Федерации и управление им. Он имеет право подписывать приказы и директивы главнокомандующего и издает директивы в соответствии с возложенными на него обязанностями, организует контроль за их выполнением.
Военный округ Вооруженных Сил Российской Федерации является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил Российской Федерации и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Границы ответственности военного округа устанавливаются Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации*(90).
В Российской Федерации существуют следующие военные округа: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжско-Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Самостоятельной военно-административной единицей, не входящей в состав военных округов Вооруженных Сил Российской Федерации, является Калининградский особый район.
В состав военного округа как объединения входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил и военные комиссариаты, находящиеся на его территории, в соответствии с перечнями, утверждаемыми министром обороны Российской Федерации и начальником Генерального штаба.
Руководство военным округом осуществляет министр обороны Российской Федерации. Генеральный штаб осуществляет оперативное управление военным округом в соответствии с решениями министра обороны и обеспечивает контроль за их исполнением. Для военного округа являются также обязательными директивы (указания) заместителей министра обороны по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Основные задачи военного округа - выявление непосредственной подготовки и отражение во взаимодействии с другими войсками, воинскими формированиями и органами агрессии против Российской Федерации в границах ответственности, а также поддержание боевой и мобилизационной готовности войск и сил на уровне, обеспечивающем своевременное выполнение поставленных им задач.
Управление военным округом осуществляется командующим войсками военного округа. Командующий войсками военного округа назначается на воинскую должность и освобождается от воинской должности Президентом Российской Федерации по представлению министра обороны Российской Федерации.
Командующий войсками военного округа подчиняется министру обороны Российской Федерации, а также начальнику Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации - первому заместителю министра обороны Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции.
Командующий войсками военного округа является прямым начальником всего личного состава военного округа и несет персональную ответственность за боевую и мобилизационную готовность, состояние, подготовку и всестороннее обеспечение войск военного округа, выполнение оперативных (боевых) и иных задач, возложенных на военный округ, а также за готовность объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, дислоцирующихся на территории военного округа, к выполнению задач в области обороны.
Командующему войсками военного округа непосредственно подчиняются входящие в состав военного округа объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил Российской Федерации и военные комиссариаты.
Непосредственное подчинение предусматривает подчинение командующему войсками военного округа по всем вопросам. Непосредственно подчиненные объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил и военные комиссариаты применяются и выполняют поставленные задачи по решениям и планам командующего войсками военного округа.
Министром обороны Российской Федерации (Генеральным штабом) в оперативное подчинение командующему войсками военного округа могут быть переданы не входящие в состав военного округа объединения, соединения, воинские части Вооруженных Сил, дислоцирующиеся на территории военного округа.
В соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации, распоряжением Президента Российской Федерации (Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а также совместными нормативными правовыми актами министра обороны Российской Федерации и федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, для решения задач в области обороны в оперативное подчинение командующему войсками военного округа могут передаваться другие войска, воинские формирования и органы.
Оперативное подчинение предусматривает постоянную или временную, на период подготовки и выполнения задач, подчиненность объединений, соединений и воинских частей командующему войсками военного округа, в том числе по вопросам боевой и мобилизационной готовности. При этом для переданных в оперативное подчинение объединений, соединений и воинских частей сохраняется непосредственное подчинение соответственно главным командованиям видов и командованиям родов войск Вооруженных Сил, главным и центральным управлениям Министерства обороны Российской Федерации, а также органам управления других войск, воинских формирований и органов.
Оперативно подчиненные командующему войсками военного округа объединения, соединения и воинские части применяются по его решению и планам.
Командующий войсками военного округа осуществляет постановку задач оперативно подчиненным войскам и силам (в отношении других войск, воинских формирований и органов - боевых задач), планирует, организует и контролирует их выполнение, организует совместную подготовку и взаимодействие с другими войсками (силами), осуществляет управление ими и несет ответственность за выполнение поставленных задач.
Подчинение по специальным вопросам предусматривает подчинение по вопросам боевой и мобилизационной готовности; гарнизонной и караульной служб; комплектования войск личным составом и его первоначального обучения; поддержания воинской дисциплины и правопорядка; финансового, технического, тылового, морально-психологического и специального обеспечения, а также по иным вопросам, определенным нормативными правовыми актами Российской Федерации.
По специальным вопросам командующему войсками военного округа подчиняются объединения, соединения, воинские части, учреждения, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования Вооруженных Сил, не входящие в состав военного округа, а также другие войска, воинские формирования и органы, дислоцирующиеся на территории военного округа.
Командующий войсками военного округа возглавляет управление военного округа (оперативно-стратегическое командование).
Организационно-штатная структура управления военного округа (оперативно-стратегического командования) устанавливается Генеральным штабом. Функциональные обязанности должностных лиц и подразделений, входящих в структуру управления военного округа, определяются и утверждаются командующим войсками военного округа.
Флот является не территориальным, а высшим оперативным объединением Военно-Морского Флота. Командующие флотами подчиняются главнокомандующему Военно-Морским Флотом.
Органы управления объединения, соединения и воинских частей функционируют непосредственно в объединениях, соединениях и воинских частях. Они осуществляют как командную, так и административно-хозяйственную деятельность. Структура управления отдельной воинской части и основные обязанности ее должностных лиц определены УВС ВС РФ.
Местные органы военного управления (военные комиссариаты) образуются применительно к административно-территориальному делению страны*(91). Военные комиссариаты создаются Министерством обороны Российской Федерации и являются его территориальными органами в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах (субъектах Российской Федерации), а также в районах и городах (без районного деления). В отдельных случаях могут создаваться объединенные военные комиссариаты для нескольких районов и городов. Военные комиссариаты входят в состав Вооруженных Сил Российской Федерации. Руководство деятельностью военных комиссариатов осуществляется Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации через командующих войсками соответствующих военных округов.
Военные комиссариаты являются организаторами военной работы на местах, осуществляют тесную связь Вооруженных Сил с источниками их формирования и пополнения. Они ведут военно-мобилизационную и учетно-призывную работу, активно участвуют в организации оборонно-массовых мероприятий, патриотическом воспитании молодежи.
В число основных задач военных комиссариатов входят проведение мероприятий по учету людских и народно-хозяйственных ресурсов в интересах Вооруженных Сил, подготовка и осуществление мобилизации; подготовка граждан к военной службе, призыв граждан на военную службу и на военные сборы.
На военные комиссариаты возлагается также подготовка материалов для назначения пенсий и их назначение офицерам, прапорщикам, мичманам, другим военнослужащим, гражданам, проходившим военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту, и членам их семей. Они содействуют в трудоустройстве и обеспечении жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы из Вооруженных Сил Российской Федерации, подбирают и направляют кандидатов в военно-учебные заведения, а также в воинские части на должности прапорщиков, мичманов, солдат, матросов, сержантов и старшин, желающих поступить на военную службу по контракту.
Начальник гарнизона (старший морской начальник) и военный комендант организуют руководство гарнизонной, комендантской службой.
Начальник гарнизона по кругу вопросов, отнесенных к его ведению, издает приказы, обязательные для всех должностных лиц воинских частей гарнизона и военнослужащих. Он, в частности, разрабатывает гарнизонные планы соответствующих мероприятий; размещает по указанию командующего войсками военного округа воинские части, прибывающие в гарнизон; выделяет с разрешения командующего войсками военного округа подразделения (части) для борьбы с пожарами и со стихийными бедствиями либо для оказания помощи гражданскому населению, пострадавшему от стихийных бедствий; назначает производство дознания и привлекает к ответственности военнослужащих, не принадлежащих к составу воинских частей данного гарнизона, за совершенные ими правонарушения.
Военный комендант гарнизона подчиняется начальнику гарнизона. Он непосредственно отвечает за поддержание высокой воинской дисциплины военнослужащих в общественных местах и на улицах, за правильное и бдительное несение службы гарнизонными караулами и патрулями, за надлежащее содержание арестованных на гауптвахте.
Военный комендант гарнизона ведет учет всех воинских частей гарнизона, а также всех военнослужащих, прибывающих в командировку или в отпуск, удостоверяет время их прибытия в гарнизон и убытия из гарнизона и причину их задержки в гарнизоне, а также выполняет ряд других функций, определенных общевоинскими уставами.
Организационно Вооруженные Силы Российской Федерации делятся на виды, рода войск и специальные войска.
Под видом Вооруженных Сил понимается такая их составная часть, которая отличается особым вооружением и предназначена для выполнения возложенных на нее задач в какой-либо среде (на суше, на море или в воздухе). Вооруженные Силы включают три вида: Военно-Воздушные Силы; Военно-Морской Флот; Сухопутные войска.
Под родом войск понимается часть вида Вооруженных Сил, отличающаяся основным вооружением, техническим оснащением, организационной структурой, характером обучения и способностью к выполнению специфических боевых задач во взаимодействии с другими родами войск. К родам войск относятся: Ракетные войска стратегического назначение, Космические войска, Воздушно-десантные войска, а также мотострелковые, танковые войска, артиллерия и др.
Специальные войска служат для обеспечения родов войск и содействия им в выполнении боевых задач. К ним относятся: инженерные, радиотехнические, автомобильные, дорожные войска, войска связи, войска радиационной, химической и биологической защиты и др.
Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации предназначен для выполнения задач тылового обеспечения войск (сил). В круг его задач входят содержание материальных средств по службам тыла и обеспечение ими войск и сил; подвоз вооружения, материальных средств и горючего; организация материально-технического обеспечения; проведение ветеринарных мероприятий, торгово-бытовое обеспечение личного состава и др. В состав Тыла Вооруженных Сил входят арсеналы, базы, склады, а также специальные войска, отдельные военные учреждения и предприятия.
Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. В отсутствие законодательного правового регулирования вопрос о применении Вооруженных Сил для решения задач военной безопасности военными методами принципиально закреплен в Военной доктрине Российской Федерации, что, безусловно, предполагает внесение изменений в законодательство Российской Федерации.
На Вооруженные Силы и другие войска во внутренних вооруженных конфликтах возлагается решение следующих задач: разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций; восстановление законности и правопорядка; обеспечение общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта; локализация и блокирование района конфликта; пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон; изъятие оружия у населения в районе конфликта; усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
Применение Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных Федеральным законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ. В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации в операциях по поддержанию и восстановлению мира Вооруженные Силы Российской Федерации решают следующие задачи: разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон; обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта; блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом; создание предпосылок для политического урегулирования. Часть состава Вооруженных Сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
2. Другие войска. Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации подчинены министру внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"). Они состоят из соединений и воинских частей оперативного назначения и воинских частей специального назначения.
На внутренние войска возлагаются следующие задачи: пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях; разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятие у населения незаконно хранящегося оружия; пресечение актов терроризма; участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти; участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным войскам в охране Государственной границы Российской Федерации и др.
Для решения возложенных на них задач военной безопасности внутренние войска имеют право применять оружие, боевую и специальную технику и как следствие применять военные методы. Основное назначение внутренних войск заключается в устранении внутренних угроз военной безопасности Российской Федерации. Во внутренних вооруженных конфликтах они действуют в составе объединенных (разноведомственных) группировок войск и сил, участвуя в основном в противодиверсионных специальных действиях, задачами которых являются: охрана тыла действующей объединенной группировки, коммуникаций, противодействие диверсионным группам противника и их уничтожение и др. При агрессии против Российской Федерации участвуют в территориальной обороне, а также оказывают содействие Вооруженным Силам по ее отражению. В США аналогичные задачи решает национальная гвардия, в ФРГ - территориальные войска.
Предполагается преобразовать внутренние войска в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутренней безопасности); в соответствии с новым военно-административным делением территории Российской Федерации образовать региональные командования (управления) Федеральной гвардии с упразднением внутренних войск. Таким образом, предполагается создать вооруженное формирование, промежуточное по своей организационной структуре между милицией (полицией) и воинским формированием, служба в котором является военной.
Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны Государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз ранее была возложена на Пограничную службу Российской Федерации, состоявшую из пограничных войск, органов и других организаций. Указом Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" от 11 марта 2003 г. N 308 с 1 июля 2003 г. упразднена Федеральная пограничная служба Российской Федерации и переданы в состав Федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздненной Пограничной службы Российской Федерации.
Пограничная служба решает следующие основные задачи: защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.
Пограничные войска совместно с Вооруженными Силами Российской Федерации участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Органы пограничной службы решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.
В пределах своих полномочий пограничные войска применяют оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства, решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами. В ходе реформирования военной организации Российской Федерации предполагается до 2005 г. осуществить переход к дифференцированному построению группировок пограничных войск и органов с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетном порядке развивать невойсковые способы служебной деятельности и адекватно сокращать пограничные войска, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.
Железнодорожные войска Российской Федерации предназначены для технического прикрытия, восстановления и заграждения железных дорог в целях обеспечения боевой и мобилизационной деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, для строительства как в военное, так и в мирное время новых и повышения живучести и пропускной способности действующих железных дорог, для восстановления железных дорог, разрушенных в результате стихийных бедствий, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации*(92) .
На Железнодорожные войска возлагаются следующие основные задачи: в мирное время - организация и проведение подготовительных работ по техническому прикрытию и восстановлению порученных Железнодорожным войскам наиболее важных объектов железных дорог Российской Федерации; накопление, размещение, хранение и своевременная замена вооружения, военной и специальной техники, других материальных средств для развертывания войск на военное время, а также решение других возложенных на них задач; в военное время - техническое прикрытие, восстановление и заграждение наиболее важных объектов железных дорог во фронтовой полосе и в глубине страны; разминирование и эксплуатация головных участков восстанавливаемых железнодорожных направлений; наведение и эксплуатация наплавных железнодорожных мостов и инвентарных эстакад; строительство новых железнодорожных линий, обходов узлов и мостов на территориях стратегических (оперативно-стратегических) объединений и другие задачи.
Железнодорожные войска являются составной частью сил, привлекаемых к обороне, и состоят из федерального органа управления Железнодорожными войсками, соединений, воинских частей, научно-исследовательских учреждений, организаций и военных образовательных учреждений профессионального образования. Таким образом, Железнодорожные войска, выполняя обособленные от других войск функции, обеспечивают решение задач военной безопасности военными методами другими войсками (Вооруженными Силами, пограничными, внутренними войсками и др.). В ближайшее время планируется включить Железнодорожные войска в систему Министерства обороны Российской Федерации*(93).
Войска гражданской обороны, входящие в состав сил гражданской обороны, являются воинскими формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны*(94) . Под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Понятие "гражданская оборона" входит в содержание более широкого понятия "гражданская защита", под которой понимается совокупность всей гуманитарной деятельности, связанной с защитой населения, окружающей природной среды и собственности (имущества) в случае аварий, стихийных бедствий и воздействия оружия в мирное и военное время. Конкретным содержанием этой деятельности является спасение жизни, имущества и окружающей среды в экстремальных (чрезвычайных) ситуациях специальными гражданскими силами, средствами и мерами в мирное и военное время.
Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Основными задачами войск гражданской обороны являются: эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению; обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий; восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий и др.
Таким образом, войска гражданской обороны решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами, и соответственно этому включены в военную организацию Российской Федерации. По мнению автора, требуется уточнение задач войск гражданской обороны с учетом того обстоятельства, что по основному функциональному предназначению они могут применяться не только для отражения агрессии против Российской Федерации, но и при внутреннем вооруженном конфликте.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что в связи с дальнейшим реформированием войск гражданской обороны и возможной передачей их функций другим войскам необходим новый подход к организации и ведению гражданской обороны, т.е. к решению задач гражданской защиты должна также привлекаться военная организация государства в целом. Задача науки - определить формы, средства и методы такого участия. Предстоит реформирование войск гражданской обороны с учетом создания Государственной спасательной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
3. Государственные органы. Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ предусмотрена военная служба в Федеральной службе безопасности Российской Федерации (ФСБ России). Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осуществляет руководство ими и организует их деятельность, непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, которыми являются контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.
Структура и организация деятельности федеральной службы безопасности Российской Федерации определены Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации Указом от 6 июля 1998 г. N 806. Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 277 утверждено Положение об органах государственной безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях (военной контрразведке).
Задачами органов военной контрразведки являются: выявление, предупреждение и пресечение разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций против Российской Федерации, ее Вооруженных Сил и иных воинских формирований (частей); добывание разведывательной информации об угрозах безопасности Российской Федерации, ее Вооруженных Сил и иных воинских формирований и частей; ограждение Вооруженных Сил и иных воинских формирований и частей от диверсионных и террористических актов и др.
Функциональное предназначение Федеральной службы безопасности состоит в осуществлении контрразведывательной деятельности и противодействии терроризму в целях национальной безопасности Российской Федерации. Указанная деятельность осуществляется в интересах не только военной, но и всех других видов национальной безопасности. Следовательно, ФСБ России в сфере военной безопасности играет обеспечивающую роль по отношению к другим организациям, непосредственно решающим задачи военной безопасности.
В соответствии с Федеральным законом "О внешней разведке" от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ (ст. 17) часть личного состава Службы внешней разведки является военнослужащими и проходит военную службу по общим правилам военной службы с учетом специфики своей деятельности. Внешняя разведка обеспечивает национальную безопасность от внешних угроз. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечено особое значение для обеспечения национальной безопасности разведки и контрразведки, поскольку эффективное использование и всестороннее развитие их возможностей решает задачи своевременного обнаружения угроз национальной безопасности и определения их источников.
Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации позволяет сделать вывод, что Федеральная служба охраны Российской Федерации также участвует в решении задач военной безопасности, поскольку, реализуя функции охраны высших должностных лиц государства, обеспечивает поддержание внутриполитической стабильности, защиту конституционного строя и решение других задач.
3. Воинские формирования. Инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования, в которых также предусматривается прохождение военной службы, в настоящее время реформируются в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мерах по реформированию специального строительства в Российской Федерации" от 4 февраля 1999 г. N 174 (в редакции Указа от 27 августа 1999 г. N 1117). Штатная численность военнослужащих инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований установлена в количестве 14,7 тыс. человек. Указанные воинские формирования занимаются специальным строительством в интересах обороны и безопасности государства*(95) . Служба специальных объектов при Президенте Российской Федерации, являющаяся федеральным органом обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации*(96) , также входит в военную организацию государства. В ближайшее время планируется включение Спецстроя в систему Министерства обороны Российской Федерации*(97) .
Основными задачами службы являются: разработка предложений по нормативному правовому и научному обеспечению мероприятий по мобилизационной подготовке федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации, в том числе по условиям их функционирования при размещении на пунктах управления государством и Вооруженными Силами Российской Федерации и на иных специальных объектах мобилизационного назначения (далее именуются - специальные объекты) при проведении мобилизации, в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени; реализация в пределах своей компетенции мероприятий по обеспечению мобилизационной подготовки федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации; разработка и реализация мобилизационных планов обеспечения функционирования специальных объектов по предназначению, согласованных с мобилизационными планами федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении мобилизационной, оперативно-технической готовности, и функционирования специальных объектов в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени и др.
В структуру военной организации включены создаваемые на военное время специальные формирования, правовое положение которых до настоящего времени не определено.
4. Реформирование военной организации государства. Современная структура военной организации Российской Федерации отличается от зарубежных аналогов тем, что, кроме Вооруженных Сил, в нее входит ряд других организаций (войск, воинских формирований), а также отдельных государственных органов, которые, во-первых, прямо не предназначены для защиты государства средствами вооруженной борьбы, во-вторых, решают задачи военной безопасности, не используя при этом военных методов, имеют вспомогательное значение по отношению к Вооруженным Силам, обеспечивая решение ими поставленных задач в области военной безопасности. Таким образом, реформирование военной организации государства является одной из самых актуальных задач военной реформы.
Военные методы в конечном счете определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности: операции (стратегические, совместные, контртеррористические) и боевые действия и т.д. Однако необходимо иметь в виду, что оружие на законном основании может применять и личный состав некоторых военизированных формирований и государственных органов (сотрудники органов внутренних дел, органов исполнения наказаний и др.). Указанные органы и организации при этом решают иные, отличные от обороны и военной безопасности, задачи. Следовательно, только совокупное сочетание военных методов с решением задач защиты государства является критерием, позволяющим включать ту или иную государственную организацию и орган в военную организацию государства.
Таким образом, в ходе реформирования государственного механизма необходимо нормативно определить критерии различия между войсками, воинскими формированиями, органами, входящими в военную организацию государства, и подобными им военизированными формированиями, которые заключаются:
- во-первых, в особом порядке исполнения служебных обязанностей - военной службе;
- во-вторых, в регламентации деятельности военных организаций военным законодательством, не распространяющимся на иные виды деятельности;
- в-третьих, и это основное, в решении задач защиты государства специфическими (военными) методами.
На повестке дня стоит вопрос о выводе из военной организации Российской Федерации органов, участвующих в обеспечении военной безопасности государства невоенными методами (Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (Службы специальных объектов).
Военная организация Российской Федерации предназначена для решения задач военной безопасности в мирное время (внешних и внутренних), отражения агрессии против Российской Федерации и ее союзников, по поддержанию мира, а также решения в соответствии с законодательством иных задач, требующих высокой степени организованности личного состава и связанных с риском для жизни.
Составные части военной организации государства решают поставленные перед ними задачи в особом порядке, который связан с их внутренней организацией, особенностями порядка пополнения личным составом, исполнения служебных обязанностей в форме военной службы - особой формы деятельности части населения практически любого государства.
5. Применение военной организации государства. Военной доктриной Российской Федерации определены следующие цели применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск:
- в крупномасштабной (региональной) войне в случае ее развязывания каким-либо государством (группой, коалицией государств) - защита независимости и суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации и ее союзников, отражение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников;
- в локальных войнах и международных вооруженных конфликтах - локализация очага напряженности, создание предпосылок для прекращения войны, вооруженного конфликта либо для принуждения к их прекращению на ранних стадиях; нейтрализация агрессора и достижение урегулирования на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников;
- во внутренних вооруженных конфликтах - разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, создание условий для полномасштабного урегулирования конфликта на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;
- в операциях по поддержанию и восстановлению мира - разведение противоборствующих сторон, стабилизация обстановки, обеспечение условий для справедливого мирного урегулирования.
Основные формы применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск:
- стратегические операции, операции и боевые действия - в крупномасштабной и региональных войнах;
- операции и боевые действия - в локальных войнах и международных вооруженных конфликтах;
- совместные специальные операции - во внутренних вооруженных конфликтах;
- контртеррористические операции - при участии в борьбе с терроризмом в соответствии с федеральным законодательством;
- миротворческие операции.
Основные задачи Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию и (или) ее союзников определены в разд. I Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706. К ним относятся:
- частичное или полное стратегическое развертывание;
- ведение стратегических операций, операций и боевых действий (в том числе совместных с союзными государствами) по разгрому вторгшихся, уничтожению созданных (создаваемых) группировок войск (сил) агрессора в районах их базирования, сосредоточения и на коммуникациях;
- поддержание готовности к применению и применение (в предусмотренных Военной доктриной случаях и в установленном порядке) потенциала ядерного сдерживания;
- локализация и нейтрализация приграничных вооруженных конфликтов;
- поддержание режима военного (чрезвычайного) положения;
- защита населения, объектов экономики и инфраструктуры от воздействия средств поражения противника;
- выполнение союзнических обязательств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Военной доктриной Российской Федерации на Вооруженные Силы и другие войска возложены следующие задачи по обеспечению военной безопасности:
- своевременное вскрытие угрожающего развития военно-политической обстановки, подготовки вооруженного нападения на Российскую Федерацию и (или) ее союзников;
- поддержание состава, состояния боевой и мобилизационной готовности и подготовки стратегических ядерных сил, сил и средств, обеспечивающих их функционирование и применение, а также систем управления на уровне, гарантирующем нанесение заданного ущерба агрессору в любых условиях;
- поддержание боевого потенциала, боевой и мобилизационной готовности и подготовки группировок войск (сил) общего назначения мирного времени на уровне, обеспечивающем отражение агрессии локального масштаба;
- содержание вооружения и военной (специальной) техники, запасов материальных средств в готовности к боевому применению;
- несение боевого дежурства (боевой службы) выделенными (назначенными) войсками, силами и средствами;
- качественное и в полном объеме выполнение планов и программ оперативной, боевой и мобилизационной подготовки, воспитания личного состава войск (сил);
- поддержание готовности к стратегическому развертыванию в рамках государственных мероприятий по переводу страны на условия военного времени;
- охрана и защита Государственной границы Российской Федерации;
- развитие противовоздушной обороны Российской Федерации как единой системы на основе централизованного управления всеми силами и средствами противовоздушной обороны;
- создание условий для безопасности экономической деятельности, защита национальных интересов Российской Федерации в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Мировом океане;
- охрана важных государственных объектов;
- предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов;
- предупреждение экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций, ликвидация их последствий;
- организация гражданской и территориальной обороны;
- обеспечение технического прикрытия и восстановления коммуникаций;
- обеспечение информационной безопасности.
Во внутренних вооруженных конфликтах Вооруженные Силы и другие войска решают следующие задачи:
- разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций;
- восстановление законности и правопорядка;
- обеспечение общественной безопасности и стабильности;
- поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта;
- локализация и блокирование района конфликта;
- пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;
- изъятие оружия у населения в районе конфликта;
- усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
Выполнение задач по предупреждению и пресечению внутренних вооруженных конфликтов, локализации и блокированию районов конфликтов, уничтожению незаконных вооруженных формирований, банд и террористических групп возлагается на создаваемые на временной основе объединенные (разноведомственные) группировки войск (сил) и органы управления ими.
В операциях по поддержанию и восстановлению мира на Вооруженные Силы и другие войска возложены:
- разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;
- обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта;
- блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом;
- создание предпосылок для политического урегулирования.
Выполнение задач в операциях по поддержанию и восстановлению мира возлагается на Вооруженные Силы Российской Федерации. Для подготовки к выполнению этих задач выделяются специально назначенные соединения и воинские части. Наряду с подготовкой к применению по прямому предназначению они обучаются по специальной программе. Российская Федерация осуществляет тыловое и техническое обеспечение, обучение, подготовку российских контингентов, планирование их применения и оперативное управление ими в соответствии со стандартами и процедурами ООН, ОБСЕ и Содружества Независимых Государств.
Положения Военной доктрины могут уточняться и дополняться с учетом изменений военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий строительства, развития и применения военной организации государства, а также конкретизироваться в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в директивах по планированию применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в иных документах по вопросам обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
В целях централизованного руководства обеспечением военной безопасности Российской Федерации осуществляется единое стратегическое и оперативное планирование применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в интересах обороны, программно-целевое планирование военного строительства, предусматривающее разработку долгосрочных (10-15 лет), среднесрочных (4-5 лет) и краткосрочных (1-2 года) документов (п. 24 разд. 1 Военной доктрины).
Президент Российской Федерации, являясь Верховным Главнокомандующим, утверждает планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования. План применения Вооруженных Сил Российской Федерации представляет на утверждение Президенту Российской Федерации министр обороны. В разработке Плана также участвуют Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, в составе которых имеются другие войска, воинские формирования и органы