Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороне" и другие законодательные акты наделяют полномочиями в области обороны Президента Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство Российской Федерации.
Конституция России (п. 1 ст. 87) предусматривает совмещение в одном лице поста главы Российского государства и поста Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации в целях обеспечения единства политического и военного руководства, координации усилий и тесного взаимодействия органов государственной власти и органов военного управления в решении вопросов обороны. Президент Российской Федерации наделен Конституцией и законодательством Российской Федерации большими полномочиями по реализации мер, связанных с организацией обороны государства.
К мерам политического характера в сфере организации обороны относится, в частности, определение основных направлений военной политики Российской Федерации. Поскольку военная политика имеет внутреннюю и внешнюю стороны, постольку Президент Российской Федерации имеет внутриполитические и внешнеполитические полномочия в области обороны.
К внутриполитическим полномочиям относятся:
- утверждение военной доктрины Российской Федерации;
- введение в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях режима военного положения с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию;
- введение в действие нормативных актов военного времени и прекращение их действия, формирование и упразднение органов исполнительной власти на период военного времени.
К внешнеполитическим полномочиям главы государства относится ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности.
Президент Российской Федерации, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, в пределах своей компетенции реализует полномочия военного характера, связанные с организацией обороны:
- осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
- в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий;
- принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;
- утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;
- утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;
- утверждает структуру, состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований от соединения и выше;
- утверждает планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации. План применения Вооруженных Сил Российской Федерации представляет на утверждение Президенту Российской Федерации министр обороны*(49). Разработка Плана является одной из функций Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации. Разработка осуществляется с участием федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в составе которых имеются другие войска, воинские формирования и органы*(50);
- издает указы о призыве на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву. Президент Российской Федерации своим указом утверждает Положение о порядке прохождения военной службы, издает иные указы, связанные с воинской обязанностью граждан, организацией прохождения военной службы;
- утверждает предельное количество военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти.
Президент Российской Федерации наделен следующими полномочиями при реализации мер мобилизационного характера:
- объявляет общую или частичную мобилизацию в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов;
- утверждает мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования;
- утверждает план гражданской обороны.
Президент Российской Федерации, реализуя свои полномочия экономического характера при организации обороны:
- утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
- утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний.
К правовым мерам, осуществляемым Президентом Российской Федерации, относятся:
- утверждение общевоинских уставов, положений о Боевом Знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;
- утверждение положений о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов.
Президент Российской Федерации осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации.
Президент России реализует свои полномочия в области обороны, в частности, через Совет Безопасности Российской Федерации, который в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента от 2 августа 1999 г., призван быть главным аналитическим и прогностическим органом, осуществляющим подготовку проектов решений главы Российского государства, в том числе по основным направлениям военной политики. Через деятельность Совета Безопасности Российской Федерации реализуется принцип единства политического и военного руководства, поскольку происходит огосударствление военного управления посредством совмещения в одном лице должности Председателя Совета Безопасности, поста главы Российского государства и поста Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам военной политики в различных сферах обороны; организует и координирует разработку стратегии в области военной политики; разрабатывает предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления в процессе реализации принятых решений в области обороны.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об обороне" полномочия по реализации мер, связанных с организацией обороны, предоставлены также Федеральному Собранию Российской Федерации, состоящему из Совета Федерации и Государственной Думы. Их деятельность в этом направлении связана, прежде всего, с их участием в бюджетном процессе, предусматривающим стадии разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за исполнением оборонной части федерального бюджета. Федеральным законом "Об обороне" они наделяются полномочиями по рассмотрению расходов на оборону, установленных законами о федеральном бюджете. Решение о принятии государственного бюджета оформляется в виде закона, принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. "а" ст. 106 Конституции Российской Федерации).
Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете; принимает федеральные законы в области обороны.
На Правительство Российской Федерации возложено осуществление мер по обеспечению обороны, и оно несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Правительство - это коллективный орган общей компетенции, призванный осуществлять исполнительную и распорядительную (административную) функции. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 110) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство, Правительство - высший исполнительный орган власти в России.
Распорядительная функция Правительства России выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания собственных актов (постановлений и распоряжений) и обеспечения их выполнения. В области обороны распорядительная функция Правительства России, прежде всего, связана с его деятельностью по осуществлению руководства оборонным и военным строительством.
Правительство Российской Федерации:
- руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;
- разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;
- осуществляет руководство мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;
- устанавливает мобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти;
- принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определяет порядок их реорганизации и ликвидации;
- определяет условия финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
- организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
- организует разработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
- устанавливает штатную численность гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- определяет организацию, задачи и осуществляет общее планирование гражданской и территориальной обороны;
- определяет порядок предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов;
- устанавливает порядок передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества;
- организует контроль за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения;
- определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением;
- ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственные соглашения;
- устанавливает порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с использованием их имущества для нужд обороны.
Исполнительную функцию Правительства Российской Федерации можно определить как правоприменительную, сводящуюся в основном к текущему управлению оперативного характера. Исполнительная власть организует реализацию принятых законов, что подразумевает решение многих конкретных вопросов, в том числе в области обороны, т.е. организует их исполнение, управляет подчиненным государственным аппаратом.
Правительство Российской Федерации:
- осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;
- организует обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;
- осуществляет контроль за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпуску продукции в военное время, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей, а также за созданием воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти и подготовкой транспортных средств, подлежащих передаче Вооруженным Силам Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- утверждает Положение о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
- организует разработку Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны и проводит мероприятия по реализации этой программы;
- организует разработку планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;
- определяет порядок выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средств военно-транспортной обязанности, подготовки граждан Российской Федерации к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу и альтернативную гражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы и военных сборов;
- утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечень военно-учетных специальностей.
Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации.