Под общим названием "Регистрация незаконных сделок с землей" ст. 170 фактически содержит описание признаков трех преступлений, отличающихся по объективной стороне:
1) регистрация заведомо незаконных сделок с землей;
2) искажение учетных данных государственного земельного кадастра;
3) умышленное занижение размеров платежей за землю.
Объединяет их то, что все эти преступления так или иначе связаны с отношениями по поводу земли, совершаются умышленно должностными лицами с использованием служебного положения из корыстной или иной личной заинтересованности. Эти деяния считаются преступлениями небольшой тяжести.
Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности (ст. 9). Земельные участки относятся к недвижимым вещам (недвижимое имущество), право собственности и другие вещные права на которые подлежат государственной регистрации (ст. 131 ГК). Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. В отношении земли и других природных ресурсов ГК содержит специальные указания (ч. 3 ст. 129) на то, что они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Общественная опасность преступлений, предусмотренных в ст. 170 УК, заключается в нарушении экономических интересов государства и граждан как участников законного оборота земельных участков.
Сделки с землей - это действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении земли.
Сделки с землей подлежат государственной регистрации (ст. 164 ГК). Незаконной является сделка с землей, совершенная в нарушение положений ГК и требований Земельного кодекса, Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и др.
Сделки, связанные с возникновением права собственности на землю; права землевладения, землепользования; договоры на временное землевладение и аренду земельных участков регистрируются в учреждениях юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").
Порядок ведения государственного земельного кадастра установлен Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".
Государственный земельный кадастр ведется федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами (Федеральная служба земельного кадастра России) и его территориальными органами (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству). Поскольку уголовная ответственность установлена за искажение учетных данных государственного земельного кадастра, представляется, что предметом данного преступления являются только основные документы государственного земельного кадастра: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
Использование земли является платным. Формами платежей выступают:
1) ежегодный земельный налог, которым облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов;
2) арендная плата, взимаемая за земли, переданные в аренду;
3) нормативная цена земли, установленная для покупки и выкупа земельных участков и для получения под залог земли банковского кредита.
Размер земельного налога, порядок исчисления и уплаты налога и других платежей за землю, льготы по платежам устанавливаются Законом РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" (с последующими изменениями).
Земельный налог, уплачиваемый юридическими лицами, исчисляется непосредственно этими лицами. Начисление земельного налога гражданам производится налоговыми органами. Надо иметь в виду, что соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления вправе понижать ставки и устанавливать льготы по земельному налогу как для категорий плательщиков, так и для отдельных плательщиков.
Порядок определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (ст. 65 Земельного кодекса). Согласно ст. 66 того же Кодекса рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. Нормативная цена земли в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. "О порядке определения нормативной цены земли" применяется в случаях, предусмотренных законодательством РФ, и ежегодно определяется органами исполнительной власти для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.
Составы всех преступлений, предусмотренных ст. 170 УК, по своей конструкции являются формальными. Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра и умышленное занижение платежей за землю влекут уголовную ответственность независимо от наступления в результате этих действий каких-либо последствий.
Субъектом каждого из этих преступлений может быть только должностное лицо, использующее свое служебное положение. С учетом вида совершенного деяния круг должностных лиц, ответственных за данные преступления, различен.
Ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей несут регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возглавляющие соответствующие учреждения юстиции, а за искажение учетных данных государственного земельного кадастра - должностные лица, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра.
Значительно шире круг должностных лиц, ответственных за занижение размеров платежей за землю. Это могут быть должностные лица органов местного самоуправления, незаконно понизившие ставки или установившие льготы по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также должностные лица налоговых органов, умышленно занизившие размер земельного налога с гражданина. При умышленном занижении нормативной цены на землю в случаях ее продажи гражданам ответственность несут должностные лица органов местного самоуправления.
Субъективная сторона. Обязательным признаком преступлений, о которых идет речь в ст. 170, являются прямой умысел и мотив, определенный в законе как корыстная или иная личная заинтересованность.
Применительно к составам преступлений, предусмотренным в ст. 170, также встает вопрос об их соотношении с составами преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. С учетом соображений, изложенных выше при рассмотрении состава воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности, представляется правильным следующее решение вопроса о конкуренции данных норм.
Если регистрация заведомо незаконных сделок с землей и умышленное занижение размеров платежей за землю не повлекли последствий, предусмотренных ст. 285 и 286, ответственность должна наступать только по ст. 170. При существенном нарушении от этих действий прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и тем более при наступлении тяжких последствий содеянное следует квалифицировать по ст. 285 или ст. 286.
Что же касается искажения учетных данных государственного земельного кадастра, то нужно признать, что по всем своим объективным и субъективным признакам это деяние полностью охватывается составом служебного подлога (ст. 292), является как бы конкретизацией признаков этого преступления и, следовательно, по правилам квалификации при конкуренции общей и специальной нормы (ч. 3 ст. 17) ответственность должна наступать по специальной норме.
В связи с этим имеются серьезные сомнения в целесообразности выделения искажения учетных данных государственного земельного кадастра в качестве специального состава служебного подлога. Непонятно, почему подлог в таких серьезных официальных документах наказывается по ст. 170 УК значительно менее строго, чем другие случаи служебного подлога. Несогласованность санкций здесь очевидна.
Деяние, предусмотренное ст. 170, относится к преступлениям небольшой тяжести.
Таким образом, провозгласив свободу экономической деятельности и определенные гарантии для ее осуществления, государство стремится обеспечить их реализацию, в том числе и с помощью уголовно-правовых мер. В этих целях устанавливается ответственность за различные виды воспрепятствования законной предпринимательской или иной экономической деятельности, нарушение условий ее осуществления для должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.