§ 4. Функции прокуратуры

Место и роль прокуратуры в государственном механизме находят свою реализацию в ее функциях . Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит перечень основных функций прокуратуры (п.2 ст.1), которые в методологическом плане могут быть разделены на две группы: надзор за исполнением законов и иные направления деятельности.
Надзор за исполнением законов – главное направление деятельности прокуратуры. С его помощью решается широкий круг задач прокурорской деятельности: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории страны законов, обеспечение единства и укрепления законности, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства. В зависимости от субъектов и характера тех общественных отношений, в сфере которых осуществляется надзор прокуратурой за исполнением законов, можно выделить определенные отрасли прокурорского надзора.
1. Надзор за исполнением закона органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления и иными органами, негосударственными структурами (общий надзор).
Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за  соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.
При осуществлении общего надзора прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, где проводится проверка, требовать от должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. В случае установления таких фактов прокурор вправе освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении.
Актами прокурорского реагирования на нарушение закона являются протест, представление, предостережение и постановление.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган, или путем обращения с заявлением в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок. О результате рассмотрения в письменной форме уведомляется прокурор.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения и принять меры, исключающие их повторение. Срок рассмотрения представления – один месяц, о результатах должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Предостережение объявляется прокурором в письменном виде должностному лицу в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении выносится прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом и рассматривается уполномоченным на то органом (должностным лицом) в установленном законом порядке.
2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие имеет целью соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Эта отрасль надзора в значительной мере связана с деятельностью органов МВД, ФСБ,  таможенных служб и некоторых других ведомств. На этом сложном и остром участке нередко затрагиваются права и свободы человека, поэтому деятельность прокурора должна быть эффективным средством противодействия возможным нарушениям, и его полномочия включают не только те, о которых шла речь выше, но и другие, непосредственно связанные с работой правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений.
При осуществлении надзора за проведением оперативно-розыскных действий, в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскных действиях в Российской Федерации» в редакции от 5 января 1999 г., по требованию прокурора ему представляются служебные документы, учетно-регистрационные материалы и ведомственные акты, регламентирующие порядок проведения соответствующих мероприятий. Оценивая законность этого вида государственной деятельности в связи с поступившей жалобой или в порядке плановой проверки, прокурор в рамках своих полномочий без вмешательства в тактику проведения оперативных мероприятий и использования сил и средств принимает решение.
Его решение затрагивает вопросы соблюдения закона, т.е. наличия оснований для проведения соответствующих мероприятий, соблюдения порядка получения разрешения на их проведение и способа их реализации. Прокурор вправе опротестовать незаконные решения руководителей соответствующих органов, вносить представление об устранении допущенных нарушений, требовать отстранения провинившихся от оперативной работы в случаях нарушения ими закона. При обнаружении признаков преступления решает вопрос о возбуждении уголовного дела.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определяются уголовно-процессуальным законодательством. Эти полномочия можно разделить на обязанность прокурора выявлять полноту регистрации уголовных правонарушений и обеспечения законности при проведении дознания и предварительного следствия.
Проверяя полноту регистрации сообщений и заявлений о совершенных преступлениях, прокурор сопоставляет данные регистрации дежурных частей милиции с жалобами граждан, информацией медицинских и страховых учреждений, а также оценивает законность принятых решений об отказе в возбуждении уголовных дел.
Надзирая за законностью деятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, прокурор вправе давать обязательные для исполнения указания; отменять любые незаконные постановления дознавателей и следователей, возвращать дела для дополнительного расследования, отстранять от дальнейшей работы по делу следователей или дознавателей, допустивших нарушение закона.
3. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу ставит целью решение двух задач:
– законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
– соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.
Осуществляя свои полномочия, прокурор вправе в любое время посещать места содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, и знакомиться с документами, на основании которых они помещены в соответствующие учреждения; требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях (до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается); отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Особо следует остановиться на надзоре прокуратуры за обеспечением прав и свобод человека.
При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
использует иные полномочия, предусмотренные при осуществлении общего надзора.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Подчеркнем, что эта важнейшая функция органов прокуратуры обеспечивается не только путем надзора за исполнением законов в сфере общего надзора, надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, а также надзора за законностью задержания, ареста и в местах лишения свободы, но и во всех иных направлениях деятельности прокуратуры, о чем пойдет речь ниже.
Иные направления деятельности прокуратуры, к которым относятся участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел; расследование преступлений и координация деятельности по борьбе с преступностью.
1. Участие прокурора в рассмотрении дел судами – направление деятельности, содержание которой претерпело существенное изменение. Главное состоит в том, что прокурор не осуществляет надзор за судом, как это было в недалеком прошлом, а участвует как равноправная сторона в рассмотрении дел судами, которые обрели реальную независимость.
Являясь равноправной стороной судебного процесса, прокурор, вместе с тем, имеет обязанности, связанные с обеспечением законности судебной процедуры, своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением  или вступить в дело, если этого требует защита прав гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства.
В уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет уголовное преследование, выступает в качестве государственного обвинителя, вносит представление об опротестовывании приговора, определения, постановления судов, в том числе и в тех случаях, когда он не участвовал при их вынесении. Прокурор участвует в рассмотрении дел в контрольных стадиях судопроизводства (кассационной и надзорной) и при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров.
В гражданском судопроизводстве в соответствии со ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, если они по  состоянию здоровья, возрасту и другим уважительным причинам не могут сами защищать свои права в суде, а также в защиту неограниченного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Прокурор вступает в процесс и дает заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в некоторых других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В гражданском процессе прокурор выступает с заключением после состязания сторон и в необходимых случаях использует свое право на принесение представления об опротестовании принятого судом решения. В случае заявления прокурором иска в интересах одной из сторон процесса, он выступает как процессуальный истец, с некоторыми вытекающими отсюда особенностями (иск не облагается государственной пошлиной, невозможен встречный иск и мировое соглашение).
В арбитражном судопроизводстве (ст. 52 Арбитражно-процессуального кодекса РФ) прокурор вправе обратиться в суд:
с заявлением об оспаривании нормативных правовых и иных актов органов государственной власти Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
с иском о признании недействительными сделок совершенных упомянутыми выше  органами публичной власти, а также унитарными предприятиями, государственными учреждениями и юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;
с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами и юридическими лицами, перечисленными в предыдущем абзаце.
Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам, а также вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
2. Расследование преступлений следователями органов прокуратуры – еще одно направление деятельности прокуратуры. Следствие производится по делам, отнесенным УПК РФ к их компетенции.
Особенность полномочий прокурора в этой сфере в том, что он может поручить следователю прокуратуры расследовать любое преступление, альтернативной подследственности исходя из общественной значимости дела, уровня квалификации соответствующих работников и иных обстоятельств.
3. Координация деятельности по борьбе с преступностью осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами. В этих целях прокурор соответствующего уровня созывает координационное совещание руководителей органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов.
В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации 118 апреля 1996 г. , координация осуществляется в следующих формах:
на основе обмена текущей информацией разрабатываются и утверждаются планы (полугодовые, перспективные) совместных мероприятий;
проводятся совместные выезды для согласования деятельности и оказания необходимой помощи;
создаются совместные оперативно-следственные группы;
издаются совместные приказы и указания;
организуется взаимный обмен опытом работы и некоторые другие мероприятия.
Для достижения целей координации мер по борьбе с преступностью используются материалы судебной практики и иные, допустимые законом меры взаимодействия с судом.

 


Под функциями понимается вид деятельности, которая определяется ее предназначением, характеризуется определенными предметами ведения и требует использования присущих ей полномочий, правовых средств и процедур.

Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 17, ст.1958.