Под законодательными источниками курса понимается Конституция Российской Федерации и иные правовые акты, в которых содержатся нормы различных отраслей права, регулирующие организацию и деятельность судов, прокуратуры, органов, обеспечивающих охрану порядка и безопасности, правоохранительных организаций или, говоря иначе, формы выражения их прав, издаваемые компетентными органами государства.
По сложившейся терминологии законодательные акты принято делить на законы и иные (подзаконные) нормативные правовые акты. Для содержания настоящего курса характерной особенностью является множественность различных по форме и содержанию законодательных актов, что обусловлено широким кругом общественных отношений, связанных с укреплением законности и поддержанием правопорядка и значительным числом государственных органов, негосударственных организаций, должностных лиц и граждан, включенных в эту сферу деятельности. К этому следует добавить динамичность правовой базы, регулирующей функцию правоохраны, связанную с реформированием судебной системы, прокурорского надзора и многочисленными изменениями полномочий и структуры действующих правоохранительных органов.
Для лучшего понимания и более углубленного изучения законодательных источников следует прибегнуть к их классификации. Известно, что существуют различные подходы к группированию отдельных норм и актов в целом. Для изучения курса «Правоохранительные органы» наиболее приемлемой представляется классификация законодательных актов по двум основаниям: их юридической силе и содержанию применительно к деятельности правоохранительных органов.
Объединив эти два подхода, мы можем рассмотреть правовую базу организации и деятельности правоохранительных органов с учетом юридической силы законодательных актов и одновременно охарактеризовать те направления деятельности (функции) правоохраны, которые соответствующие акты регулируют. Предварительно примем во внимание, что все законодательные акты, как уже отмечалось, принято делить на два больших блока: законы и подзаконные акты.
Законы, в свою очередь можно разделить, с учетом их юридической силы, на несколько групп.
Конституция Российской Федерации определяет правовые основы всех других законодательных актов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. Законы и другие нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции.
Конституция Российской Федерации как акт прямого действия непосредственно регулирует важнейшие вопросы осуществления судебной власти: принципы правосудия, организацию судебной системы страны, правовой статус судей, порядок деятельности и полномочия Конституционного суда Российской Федерации и других высших судов (глава 7 Конституции).
Непосредственное отношение к деятельности всех правоохранительных органов имеют конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина: равенство всех перед судом и законом, право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, свободу совести и др. (гл.2 Конституции), а также об обязанности государства обеспечивать права и свободы граждан (ст.2 Конституции).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.72) в конституционно-правовых актах субъектов Российской Федерации (конституциях республик и уставах других субъектов Федерации) реализуются некоторые вопросы предметов совместного ведения, относящихся к правоохранительной деятельности: защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, а также кадры судей и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариата. Субъекты Российской Федерации полномочны законодательно дополнять и развивать основы законодательства о нотариате и некоторые вопросы организации адвокатуры.
Федеральные конституционные законы, т.е. акты законодательства, принятие которых предусматривает Конституция Российской Федерации, имеют более высокую юридическую силу по отношению к федеральным законам. К деятельности правоохранительных органов имеют непосредственное отношение принятые к настоящему времени федеральные конституционные законы о судебной системе Российской Федерации, о военных судах в Российской Федерации, о Конституционном суде Российской Федерации и о Высшем Арбитражном суде Российской Федерации. К деятельности правоохранительных органов имеют отношение также Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации, раскрывающий механизм принятия правительственных решений по обеспечению правопорядка, и Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека, в котором решаются важные вопросы координации правоохранительной деятельности в стране.
Федеральные и иные законы составляют значительную группу актов, принятых в порядке текущей законодательной деятельности Парламента Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Федеральными законами регулируется деятельность практически всех правоохранительных органов: прокуратуры, милиции, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов, нотариата и адвокатуры. Приняты законы об оперативно-розыскной деятельности и о частной детективной и охранной деятельности. Кроме того, законами федерального уровня утверждены Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ, Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и другие соответствующие кодифицированные акты.
Законодательное установление порядка образования и деятельности органов и организаций, обеспечивающих правоохрану, гарантирует их самостоятельность и государственную ответственность за выполнение возложенных на них полномочий.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации регулируют и развивают сравнительно узкий круг вопросов, о которых шла речь в конституциях и уставах субъектов Федерации, а также устанавливают отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны порядка и безопасности.
К этой группе актов в силу своих юридических свойств могут быть отнесены международные пакты, декларации и договоры с другими государствами. Международно-правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, входят в состав национального законодательства и имеют преимущественное применение перед внутренними законодательными актами, и в случае их противоречия применяются первые. В этой связи важное значение для деятельности правоохранительных органов имеют такие акты как Всеобщая декларация прав и свобод человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1996 г., и ряд других, а также договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенные Российской Федерацией со многими иностранными государствами.
Подзаконные акты принимаются на основе Конституции, действующих законов и в развитие нормотворческой деятельности Главы государства и Правительства Российской Федерации и составляют другую часть правовых актов, регламентирующих правоохранительную деятельность. В их числе:
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указами Президента регламентируется значительный круг вопросов, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, в том числе утверждены Положения о Министерстве юстиции, Министерстве внутренних дел, Федеральной службе безопасносте Российской Федерации и ряд других. Президентом утверждены положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; об организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел и о милиции общественной безопасности.
Указы Президента имеют отношение и к деятельности судебных органов, в соответствии с Конституцией Президент назначает всех судей федеральных судов, кроме судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. Распоряжениями Президента решаются вопросы назначения на должность руководителей некоторых правоохранительных органов.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации издаются во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации. В актах Правительства решаются отдельные вопросы организации и деятельности правоохранительных органов, входящих в структуры федеральных органов исполнительной власти, их финансирования и участия в различных межведомственных правительственных комиссиях по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.
Ведомственные нормативные акты: приказы, указания, инструкции, издаваемые руководителями правоохранительных органов, – еще одна группа правовых актов, регулирующая правоохранительную деятельность. Эти документы в основном регламентируют деятельность подконтрольных им подразделений и служб, а также меры по взаимодействию с другими органами правоохраны, решают вопросы подбора и расстановки кадров.
Особое место, связанное с формированием правоприменительной практики, занимают постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В них на базе обобщения судебной практики содержатся разъяснения по применению законодательства при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел. Некоторые постановления пленумов высших судов содержат вопросы, имеющие отношение к организации работы судов.
Важнейшее правило, связанное с применением законодательства, заключается в том, что все законы, а также нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Официальными источниками опубликования законов, указов и распоряжения Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации являются «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета».
Ведомственные акты, имеющие общеобязательное или межведомственное значение, публикуются в «Российской газете» и в издаваемом Министерством юстиции «Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств»; разъяснения высших судебных инстанций – в «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации» и в «Вестнике Высшего Арбитражного суда Российской Федерации»; международные правовые акты – в «Бюллетене международных договоров», издаваемом Администрацией Президента Российской Федерации.