Приведенная выше характеристика правоохранительной деятельности с учетом ее конкретного содержания и объема выполняемых функций позволяет решить вопрос об основных направлениях и органах, организациях, обеспечивающих правоохрану. Предварительно следует принять во внимание, что до настоящего времени существует тенденция вкладывать в понимание правоохранительной деятельности разное и порой противоречивое содержание.
В первом случае содержательная сторона правоохранительной деятельности суживается, ограничивается уголовно-правовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию порядка: патрулирование на улицах и в общественных местах, контроль за проведением массовых мероприятий (уличных шествий, митингов, пикетирования). Безусловно, упомянутые меры являются составной частью правоохранительной деятельности, но не могут ими ограничиваться. Очевидно, что правоохрана включает и многие другие функции: защита политических, имущественных, социальных и других прав граждан, обеспечение законности функционирования государственных структур, хозяйственных органов и общественных формирований и т.д.
С другой стороны, просматривается тенденция включения в содержание правоохранительной деятельности многих функций обеспечения национальной безопасности страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических военных угроз. Столь широкий подход размывает установленные Конституцией и действующим законодательством границы правоохранительной деятельности, по существу стимулирует силовые методы воздействия, игнорируя рамки и принципы применения мер юридической ответственности, свойственных правовому демократическому государству.
Отнесение к мерам правоохраны обеспечения национальной безопасности, т.е. предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции), игнорирует участие населения и органов местного самоуправления. Между тем, практика показывает, что многие проблемы укрепления правопорядка могут и должны решаться при активной поддержке населения и местных сообществ, так как чем ближе правоохрана к источникам возникновения и конечной реализации прав, тем выше эффективность самой правоохранительной функции.
Еще одна проблема связана с объемом правоохранительной деятельности. Известно, что отдельные должностные лица и подразделения государственных структур наделены правом проводить некоторые действия, связанные с обеспечением правоохраны. Правом ведения дознания обладают капитаны кораблей дальнего плавания, начальники зимовок, командиры воинских частей, руководители подразделений пограничной службы. Однако с учетом места и роли такой деятельности в общем объеме выполняемых ими функций (у капитанов – организация морских перевозок, у командиров воинских частей – боевая подготовка, у пограничников – обеспечение охраны границы и т.д.) эти должностные лица и органы не принято относить к числу правоохранительных органов, рассматриваемых в рамках данной учебной дисциплины.
С учетом изложенного можно определить основные направления (функции) правоохранительной деятельности, органы и организации, ее осуществляющие.
Конституционный контроль и правосудие занимают особое место в системе правоохранительных органов. Конституционный контроль, как самостоятельный вид охраны права, направлен на обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации действующих нормативных правовых актов, соблюдения принципа непринятия или отмены уже принятых правовых актов или их отдельных норм. Эту функцию выполняет Конституционный Суд Российской Федерации.
Судебная власть, будучи самостоятельной ветвью государственной власти, имеет прямое отношение к деятельности иных правоохранительных органов. Обеспечивая права и законные интересы граждан, государственных и иных публичных органов, общественных объединений, хозяйственных организаций, суд, в конечном итоге, дает оценку правоправности их деятельности, в том числе и деятельности всех других правоохранительных органов.
В Российской Федерации функционируют система федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных (экономических) судов, а также мировые судьи – суды субъектов Российской Федерации. При Верховном Суде Российской Федерации состоит Судебный департамент, задача которого заключается в организационном обеспечении судебной деятельности (подготовка кадров, финансирование, снабжение и т.д.). Не рассматривая такого рода функцию (кстати, свойственную и для других правоохранительных органов) как самостоятельное направление правоохранительной деятельности, подчеркнем ее важное значение для нормального функционирования правосудия.
Прокурорский надзор как самостоятельное направление правоохранительной деятельности включает надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей территории страны. К функциям прокуратуры также отнесено расследование преступлений и участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел. Систему прокуратуры, возглавляемую Генеральным прокурором, составляют прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и специализированные прокуратуры.
Обеспечение охраны порядка и безопасности включает реализацию мер по защите прав и свобод человека, безопасности граждан, общества и государства, пресечение противоправных проявлений. Эти функции осуществляют Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, таможенные службы, Федеральная служба наркоконтроля.
Несколько иные функции, также связанные с правоохраной, осуществляет Министерство юстиции и подведомственные ему федеральные службы, путем участия в обеспечении нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, организует исполнение судебных постановлений (приговоров и решений), лицензирует оказание правовых услуг, регистрирует уставы общественных объединений и др.
Выявление и расследование преступлений – особое направление правоохранительной деятельности должностных лиц (оперативных сотрудников, дознавателей, следователей), входящих в соответствующие подразделения прокуратуры, органов внутренних дел (милиции), федеральной службы безопасности, органов наркоконтроля и таможенных служб. Их задача выявить все обстоятельства преступлений, установить лиц, их совершивших, для передачи в установленном порядке в суд или реабилитации невиновных в досудебной стадии судопроизводства.
Правовое обеспечение и правовая помощь – составляющая часть мер правоохраны, которые осуществляют адвокаты и нотариусы. Функция адвокатов – оказание юридической помощи в форме правовых консультаций, защиты на следствии и в уголовном суде, представительство в гражданском суде или в иных государственных органах. Нотариусы удостоверяют имущественные и иные права граждан и обеспечивают соблюдение закона при совершении гражданско-правовых сделок.
Негосударственная правоохранительная деятельность осуществляется общественными организациями, создаваемыми по инициативе граждан, которые функционируют самостоятельно или в помощь государственным органам, а также в форме оказания на договорной основе возмездных услуг физическим и юридическим лицам в целях защиты их законных прав и интересов (частная охранная и детективная деятельность).
Основные направления деятельности (функции) правоохранительных органов предопределяют их роль и место в системе государственных органов. В основе такого распределения установленные Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, полномочия Главы государства, Парламента, Правительства Российской Федерации, предметы ведения Федерации и ее субъектов, конституционные основы деятельности местного самоуправления, иных публично-правовых структур и общественных объединений граждан.
Особая роль суда в системе правоохранительных органов определяет его значение и место в государстве. В соответствии с конституционным принципом разделения властей суд самостоятельно осуществляет возложенные на него полномочия, не подчинен и неподконтролен каким-либо иным органам государства и обеспечивает судебный контроль за их деятельностью.
Иногда высказываются мнения о том, что суд в силу своего особого положения не может входить в систему правоохранительных органов, так как это ставит его в зависимость от органов исполнительной власти. Такую оценку нельзя признать обоснованной. Отнесение суда к органам правоохраны не лишает его независимости, в силу установленных законом правил осуществления правосудия и защиты статуса судьи, а исключение суда из числа органов правоохраны лишает суд, а значит и другие правоохранительные органы, возможности реально осуществлять правоохранительную функцию, что, конечно, неприемлемо.
Специфика взаимоотношений судов с другими государственными органами заключается в том, что они, осуществляя судебный контроль, вправе требовать устранения допущенных нарушений закона, вносить предложения по совершенствованию законодательства, направленного на укрепление законности и правопорядка.
Конституционный Суд Российской Федерации, признав несоответствующими Конституции те или иные акты законодательства, принимает решение о прекращении их действия и контролирует достижение реального результата. В определенных случаях принимает решение о необходимости устранения правового вакуума, в том числе и путем использования своего права на законодательную инициативу.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды контролируют обязанность исполнять принятые ими постановления (приговоры, решения) по уголовным, гражданским и арбитражным делам. На основе установленных в судебном заседании фактических обстоятельств совершенного правонарушения вносят в государственные органы, учреждения и организации частные определения об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.
Место прокуратуры в системе органов государственной власти определяется ее статусом единой, независимой, централизованной системы. По мнению большинства специалистов и ученых, прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти, а относится к механизму системы сдержек и противовесов, обеспечивающих деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.
Сказанное не исключает различные формы взаимоотношений прокуратуры с государственными органами. В актах прокурорского надзора, направляемых руководителям государственных органов, учреждений и организаций, содержатся требования об устранении нарушений закона и принятии мер по укреплению правопорядка. Представители прокуратуры участвуют в работе совещаний, проводимых федеральными и региональными органами государственной власти; входят в состав различных координационных органов (например, межведомственные комиссии Совета Безопасности), о мерах по борьбе с правонарушениями прокуроры обязаны информировать органы власти и население.
Органы охраны порядка и безопасности, МВД, ФСБ и другие, а также Министерство юстиции входят в систему федеральных органов государственной власти, подчинены и подконтрольны Президенту и Правительству Российской Федерации. Действующее законодательство и Положения о них определяют рамки их самостоятельности и ответственности за выполнение поставленных задач.
Взаимоотношение органов охраны порядка и безопасности с другими государственными органами многопланово и конструктивно. Способствует их общему участию в укреплении правопорядка совместная работа в президентских и правительственных комиссиях (по борьбе с терроризмом, правонарушениями несовершеннолетних, борьбе с коррупцией, распространением наркотиков и т.п.).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана общественного порядка возлагается также на органы местного самоуправления (ст.132). Как известно, меры по созданию муниципальной милиции (полиции), проводимые в течение последних лет, не привели к принятию окончательного решения. Проблемы, которые обсуждались, сводились к определению места органов охраны общественного порядка в системе муниципальной власти, их координации с деятельностью органов внутренних дел (милиции) и к государственному контролю. В этой связи отметим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и взаимодействие может строиться на основе судебного контроля и ответственности за принимаемые решения.
Место в системе органов государства таких публично-правовых структур как нотариат и адвокатура определяется их правовой природой как общественных самоуправляющихся организаций, конституционной нормой о праве каждого на квалифицированную юридическую помощь (ст. ст. 46, 48).
Место и роль негосударственных правоохранительных организаций определяется тем, что они свободны в установлении целей, форм и методов своей деятельности и обязанностью органов государственной власти соблюдать их права и интересы, оказывать необходимую поддержку в решении вопросов, связанных с их участием в укреплении законности и правопорядка.
Государственный контроль и вмешательство ограничены регистрацией уставов общественных организаций и наблюдением за его выполнением в рамках Конституции и действующего законодательства. В случае возникновения разногласий конфликтная ситуация разрешается путем обращения в суд.