Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»

В теории государства и права под государством понимается политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством госу­дарственного аппарата управление делами общества, суверен­ную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.
Государство — эта организация политической власти в граж­данском обществе, осуществляемой сформированными надле­жащим образом органами, выборными и назначенными долж­ностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение государства — вести «общие дела» гражданского общества, представлять и органи­зовывать его политически, обеспечивать мир и безопасность граждан, руководить социальными процессами, управлять от­дельными сферами жизни с учетом реального потенциала об­щественного самоуправления. Каждое государство обладает со­вокупностью признаков. К ним, в частности, относятся: терри­ториальная организация населения; публичная (государствен­ная) власть; государственный суверенитет; взимание налогов. Представляется необходимым более подробно остановиться на признаках государства.
Государство — это самая широкая, всеобъемлющая политиче­ская организация, которая представляет всех членов граждан­ского общества, а не какую-либо их часть; по своей политичес­кой природе всякое государство универсально, общенародно; отношение государства к каждому члену общества юридически оформляется институтом гражданства (подданства), что нерав­нозначно членству или участию в любых иных политических организациях.
В силу своей универсальности государство есть единственная в обществе суверенная политическая организация; государст­венная власть независима, верховна по отношению ко всякой политически организованной власти (местного самоуправле­ния, партий и т.п.). Государству принадлежит монопольное право принимать законы и таким образом формировать зако­нодательство, правовую систему, которые представляют собой юридическую базу гражданского общества; посредством закона и принципа верховенства права и закона государство определя­ет границы поведения всех других политических организаций и политическую систему в целом. Государству принадлежит мо­нополия на легитимное применение некоторых видов физиче­ского принуждения к лицам (задержание, арест, лишение сво­боды и т.п.) в строгих формах судебного и административного производства при соблюдении конституционных и законных гарантий прав личности. Только государство вправе иметь ар­мию и иные войсковые формирования, содержать тюрьмы и другие уголовно-исправительные учреждения, осуществлять узаконенную репрессию, применять вооруженную силу. Госу­дарство — это единственная политическая организация, имею­щая право на законных основаниях требовать от всех граждан периодических платежей (налогов) из их имущества и доходов на государственные и общественные нужды.
Первичный генетический признак государства — централи­зованная публичная власть (направляемый единой волей осо­бый слой людей, профессионально управляющих обществом) — выражается в деятельности госаппарата, который изначально осуществляет функции регулирования и управление общест­вом. Регулирование состоит в том, что высшие органы государ­ства устанавливают нормы, правила поведения, законы для упорядочивания общественных отношений на основе широко прокламируемых целей и идеологий. Государственное управле­ние есть организованное целесообразное воздействие на обще­ственные процессы, предполагающее исполнительно-распоря­дительную, контрольно-надзорную, координационную, учебно-статистическую и иную деятельность государственных орга­нов. Весь объем регулятивно-управленческих функций, соот­ветствующих им властных полномочий рационально распреде­ляется между тремя властями государства — законодательной, исполнительной и судебной, а также органами, обеспечиваю­щими исполнение властных функций. Приспосабливаясь к ис­торической реальности, госаппарат находится в состоянии не­прерывной рационализации посредством распределения и пе­рераспределения власти, компетенции, полномочий, структур­ных изменений, поиска целесообразных способов решения государственных задач.
Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполня­ются основные функции и достигаются стоящие перед государ­ством цели и задачи. Следует различать государственные органы и органы государственной власти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственные органы» является более широким, нежели понятие «органы государственной власти».
В соответствии с общепринятым в юридической науке опре­делением орган государства (государственный орган) представ­ляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного аппарата, наделенную в установленном зако­нодательством порядке полномочиями, правовыми и матери­ально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.
Признаки или черты, присущие любому органу государства:
— наличие юридически четко регламентированного порядка создания, преобразования и ликвидации образования государ­ственного органа. Помимо этого порядка государственный ор­ган образован или ликвидирован быть не может. Формирова­ние основных федеральных органов государственной власти осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Порядок образования других федеральных органов устанавливается законодательными и иными нормативно-пра­вовыми актами Российской Федерации. Способ и порядок об­разования государственных органов субъектов РФ устанавлива­ется законами и другими правовыми актами субъектов;
— государственный орган создается для осуществления функций и задач государства;
В частности. Конституция России (ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции, принимает ме­ры по охране суверенитета Российской Федерации, ее незави­симости и государственной целостности. Федеральное Собра­ние РФ, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Фе­дерации, определяется как представительный и законодатель­ный орган, Правительство РФ — орган исполнительной власти (ст. 110). Задачи и функции государственных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях республик в составе Российской Федерации, уставах краев, областей, автономных округов, автономной области, их законодательных актах.
— компетенция, закрепленная в правовых нормах, являюща­яся совокупностью предметов его ведения и полномочий. Ком­петенция является юридическим выражением функций госу­дарственного органа;
— особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе.
— внутренняя организация, закрепленная в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативно-правовых актах, прини­маемых на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
В юридической литературе нередко в качестве признака ор­гана государства рассматривается не компетенция, а полномо­чия либо государственно-властные полномочия. При этом под полномочиями понимают:
— возможность принятия решений, обязательных для испол­нения всеми гражданами, должностными лицами и организа­циями, на которых распространяется компетенция данного ор­гана государства;
— организацию исполнения принятых решений, которая опирается на материальную основу (например, средства госу­дарственного бюджета);
— охрану принятых решений от нарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия, так и мер государственного принуждения.
В юридическом смысле понятие полномочия означает опре­деленное единство прав и обязанностей государственного орга­на и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможность совершения определенных действий или при­нятия решения по тому или иному вопросу является одновре­менно необходимостью что-то сделать, т. е. служебным долгом. В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, что субъект полномочия вправе делать, он вме­сте с тем и обязан делать. Конечно, в конкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многих случаях они сбалансированы, например, полномочие главы субъекта РФ (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обна­родовать законы субъекта РФ является в одинаковой мере пра­вом и обязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие — присваивать почетные звания и награждать госу­дарственными наградами субъекта РФ, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существуют полномочия, ко­торые носят ярко выраженный обязывающий характер: Прези­дент Российской Федерации, согласно Конституции, выступает с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ. В научной литературе, к сожалению, нет еще четкой классифи­кации полномочий по их юридической структуре, системе им­перативности, функциональному назначению в составе право­вого статуса государственного органа и должностного лица.
Среди полномочий следует особо выделить тип государствен­но-властных или просто властных полномочий. Они непосред­ственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и зако­нам. Таковы полномочия органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти и лиц, замещающих государственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия предусматриваются государственными должностями Российс­кой Федерации, которые согласно Федеральному закону «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации» отнесе­ны к государственным должностям категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Феде­рального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.). Важный признак этих полномочий заключается в том, что они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (сегод­ня в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предме­тов ведения и полномочий), т. е. нормативными правовыми ак­тами высокой юридической силы, регулирующими статус орга­нов государственной власти России.
Полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны с государст­венной властью в той мере, в какой они обеспечивают государ­ственно-властную деятельность. Полномочия по государствен­ным должностям государственной службы, отнесенным к кате­гории «Б» имеют четко выраженный обеспечивающий харак­тер. Как известно, эти должности учреждаются для обеспече­ния полномочий лиц, занимающих государственные должнос­ти Российской Федерации категории «А». Это обстоятельство указывает на производность этого типа полномочий от власт­ных полномочий, на их последовательность и сочленность в ор­ганизации деятельности государственных органов. Корреляция между властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной (полномочия депутата — полномочия помощника депутата), но в большинстве случаев она принима­ет общий характер: масса обеспечивающих полномочий спо­собствует функционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные, аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимость между категориями государственных должностей и характером полномочий по этим должностям. Она в целом может быть представлена таким образом:
Государственные должности
Российской Федерации
(категории «А»)   — властные полномочия
Государственные должности
государственной службы
(категории «Б»)   — обеспечивающие полномочия
Государственные должности
государственной службы
(категория «В») — властные и обеспечивающие полномочия
Применительно к государственным должностям государст­венной службы категории «В» возможно сочетание в рамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению к полномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий. Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными и обес­печивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, как правило, с разра­боткой и согласованием, процессом подготовки этих актов. Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными за­коном исключениями) не подлежат передаче какому-либо дру­гому государственному органу или должностному лицу, делеги­рованию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномо­чия на законных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных полно­мочий (по государственным должностям категории «А») носит политико-юридический характер, является в ряде случаев кон­ституционной, тогда как ответственность за исполнение обес­печивающих полномочий является обычной юридической дис­циплинарной ответственностью.
Компетенция государственного органа представляет собой совокупность полномочий (властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные за данным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль.
С юридическим понятием «компетенция» не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из ана­лиза ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное как проблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению Российской Федерации, субъекта РФ или и их совместному ведению. Предмет ведения так же, как и государственные функции, это исходная база для установления полномочий, их распределения и перераспределения в процес­се совершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственных органов.
Критерий, принятый за основу при разделении функций вла­стных (государственно-властных) и обеспечивающих государ­ственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов. Последние также могут быть подразделены на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие государственно властную деятель­ность». Между ними есть различия и весьма существенные.
Так, совершенно очевидно, что органу государственной вла­сти присущи государственно-властные полномочия, о содер­жании которых говорилось выше. Речь идет прежде всего об ор­ганах законодательной, исполнительной, судебной власти, со­ставляющих своего рода каркас, несущую конструкцию госу­дарственного аппарата. Вместе с тем не всякий государствен­ный орган наделяется государственно-властными полномочия­ми. Например, вряд ли могут быть сомнения в том, являются ли государственными такие органы, как аппараты законодатель­ных, судебных органов государственной власти, Центризбир­ком, Счетная палата и некоторые другие. Эти органы, безуслов­но, являются государственными но их деятельность носит обес­печивающий характер. Они предназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти.
Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структу­ры, через которые непосредственно осуществляется государст­венная власть (органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, кото­рые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач орга­нов государственной власти.
Государственным органом, обеспечивающим выполнение госу­дарственно-властных функций, является самостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которую за­конодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложе­ны специальные государственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающие деятельность органов государствен­ной власти. Статус некоторых органов данного вида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрация Прези­дента РФ, Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по пра­вам человека). Они, как правило, не наделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однако являются объектами правоприменительной деятельности. Пол­номочия государственных органов, обеспечивающих выполне­ние государственно-властных функций, направлены на обеспе­чение деятельности множества органов государственной власти в какой-либо специфической функциональной области.
Государственный аппарат не следует отождествлять с более общим понятием — государственным механизмом.
Иерархический принцип построения государственного ап­парата распространяется на государственный механизм в том смысле, что государственные органы осуществляют руководст­во, контроль, координацию и другие управленческие функции в отношении создаваемых ими и подведомственным им госу­дарственных организаций — учреждений, фондов, средств мас­совой информации и т.д. Можно, таким образом, говорить о единой иерархии государственных органов и государствен­ных организаций, о разноуровневом государственном меха­низме.
Таким образом, государственный механизм включает в себя систему государственных органов (государственный аппарат) и систему государственных организаций, которые в свою очередь подразделяются:

Государственная служба, профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов осуществляется в рамках государственного аппарата, потому любое преобразование, любая реформа последнего есть вместе с тем и реформа государственной службы. За пределами государственного аппарата осуществляются некоторые виды служб в интересах государства — военная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, служба в пограничных и иных войсках, в уголовно-исправительных учреждениях и т.д. По действующему законодательству, название «государственная служба» утвердилось за профессиональной деятельностью государственных служащих, т. е. лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории «Б» и «В». По своему составу корпус государственных служащих и персонал государственного аппарата не тождественны. Деятельность руководящего слоя государственного аппарата, т. е. лиц, занимающих в результате выборов или по назначению государственные должности категории «А», не подпадает под действие законодательства о государственной службе, она регулируется отдельно Конституцией Российской Федерации либо федеральными конституционными и федеральными законами. Однако высший правовой статус государственных должностей категории «А» не ставит их над государственным аппаратом и не дает возможности лицам, занимающим эти должности, отстраняться от проблем госаппарата.
Представляется необходимым более детально остановиться на вопросах воздействия государственного аппарата на состояние сферы государственной службы. К основным направлениям такого воздействия следует, безусловно, отнести нормативно-правовое регулирование становления института государственной службы. В настоящее время уже имеется более десятка федеральных законов, около 120 указов Президента Российской Федерации и более 60 постановлений Правительства РФ по различным аспектам федеральной государственной службы. Однако до формирования надлежащей нормативно правовой основы высокоэффективной государственной службы потребуется еще принять достаточно большое количество нормативных правовых актов. Государственная служба является комплексным правовым институтом. В него входят нормы административного, конституционного, трудового, финансового и некоторых других отраслей права. Нормативными правовыми актами могут определяться также особенности государственной службы в органах внутренних дел, органах налоговой полиции и других.
Происходящие в России преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления.
Реформирование государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы, поскольку, как уже отмечалось, задачи и функции государства в значительной степени осуществляются государственными служащими. Именно от государственных служащих во многом зависит ход реформ, четкое и неукоснительное исполнение законов, обеспечение прав и свобод граждан. Следует отметить, что более 80% государственных служащих занято в системе органов исполнительной власти. Остальная часть государственных служащих занята в органах законодательной, судебной власти и иных органах.
В современных условиях резко повышаются требования, предъявляемые к государственным служащим, призванным осуществлять организационно-управленческую и иную деятельность, обеспечивающую постоянное функционирование государственного аппарата. Вопрос о совершенствовании системы органов государственной власти, четком определении компетенции каждого ее органа и должностного лица, повышение профессиональной квалификации и ответственности государственных служащих является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. В условиях глубокого социально-экономического кризиса, охватившего Россию, необходимы новые, нестандартные подходы в решении кадровых проблем. Кадровое обновление, деполитизация, повышение профессионализма и компетентности должны стать важнейшими направлениями государственной политики.
Переход к рыночной экономике, отказ государства от детальной регламентации экономической жизни поставили перед государственным аппаратом задачу резко изменить стиль и методы деятельности. Это предопределяет необходимость переобучения чиновничьего корпуса, во многом воспитанного на традициях жесткой централизованной власти. Вместе с тем, в сферу государственного управления пришло много людей, не обладающих необходимыми знаниями и профессиональными навыками.
Стремительно расширились рамки самостоятельности и возможности принимать самостоятельные решения у бывших подведомственных структур (местная власть, руководители предприятий и т.д.). Это ставит перед органами государственной власти задачу поиска новых подходов, изменения стиля, форм и методов работы.
Именно организация подготовки квалифицированных кадров, их адаптация к рыночным условиям и целенаправленное развитие профессиональных возможностей каждого работника, умение принимать верные решения, очевидно, и является одной из предпосылок возрастания роли государства в современный период.
Первостепенной задачей государства является подготовка государственных служащих, способных работать в современных социально-политических условиях. Переориентация деятельности органов государства на управление более сложными общественными процессами, изменение форм и методов регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих. Важно создать высокопрофессиональный государственный аппарат, независимый от политических веяний, устойчивый против коррупции, способный к безупречному функционированию.
Качественный, высокопрофессиональный состав государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования органов государственной власти и государственного аппарата в целом. Важнейшее направление деятельности государства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такое реформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (и муниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способны компетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратами воплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом. Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяют содержательную сторону и успешное осуществление функций государства.
Для того чтобы определить направления деятельности государственных органов в вопросах становления института государственной службы в России, необходимо выявить наиболее серьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействие на развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.
1. Бессистемность и недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы с кадрами государственных органов.
2. Частые, а нередко и не вполне обоснованные структурные преобразования государственных органов.
3. Недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих.
4. Снижение престижа государственной службы и служебной дисциплины в государственном аппарате.
Эти факторы определяют основные направления деятельности государства по дальнейшему становлению института государственной службы в России. Опыт российского государственного строительства свидетельствует о том, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего в принятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий и в конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупных чиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую и эффективную деятельность государственного аппарата.
В законодательных актах субъектов федерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какие должности государственной службы относить к категориям «Б» и «В». Практика показывает, что в различных субъектах РФ этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Очевидно, что имеющиеся противоречия с Конституцией России и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе субъектов Федерации.
Выполнение государством своих функций во многом зависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющих государственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственных служащих, работающих в этих государственных органах. В этой связи представляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации и экономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становления института государственной службы должны быть приоритетными направлениями государственной политики.