§ 1. Муниципальные выборы, избирательное право и избирательная система

Понятие муниципальных (местных) выборов. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.
Выделим ряд характерных черт выборов.
1. Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
2. Выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но как часть и исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.
Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти. Правда, указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.
3. Выборы, с учетом изложенного выше, есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.
4. Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.
Собственно избирательные права не сводятся к праву граждан избирать и быть избранными в органы власти. Они также включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.
5. Выборы обеспечивают "вторжение" общественного мнения в будущую деятельность избираемых органов и должностных лиц, поскольку предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые (вольно или вынужденно) должны ориентироваться народные избранники.
6. По своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное мероприятие. Даже те, кто не принимает по тем или иным причинам участия в голосовании, оказываются вовлеченными в ход выборов, хотя бы в форме пассивного их созерцания.
7. Наконец, выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования.
С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.
В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.
Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.
Виды выборов. Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.
Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.
Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.
Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.
Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.
Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.
С понятием выборов тесно связано понятие избирательной кампании. Избирательная кампания - деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов, до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
Муниципальное (местное) избирательное право. В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими, иными негосударственными объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения. Так сложилась целая подотрасль муниципального права - муниципальное избирательное право, предметом регулирования которого и выступают муниципальные выборы. Муниципальное избирательное право следует рассматривать также в качестве составной части российского избирательного права в целом.
Муниципальное избирательное право - система конституционных и обычных норм, исходящих от федеральных органов, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в процессе подготовки и проведения местных выборов. Муниципальное избирательное право составляет основу выборного процесса, однако наряду с ним ход выборов определяют и иные социальные регуляторы: нормы морали, деловые обыкновения, соображения целесообразности и т.п.
Муниципальное избирательное право, будучи подотраслью муниципального права, само по себе внутренне членимо и разделяется на ряд самостоятельных институтов, нацеленных на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса различных его участников. Выделим две группы избирательных институтов. Первая - этапные институты, отвечающие за процедуру выборного процесса. Вторая - статусные институты, отвечающие за определение правосубъектности участников выборного процесса.
Поскольку выборы - это совокупность как бы нанизанных на одну нитку последовательных организационно-правовых действий, этапов, то этапные институты выстраиваются в последовательный ряд и отделяются друг от друга применительно к ходу выборов. К этапным относятся институты: а) назначения выборов; б) образования избирательно-территориальных единиц и системы избирательных комиссий; в) выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборные должности; г) основ ведения и форм выборной борьбы; д) порядка голосования и подведения итогов голосования и выборов; е) порядка проведения повторных, дополнительных выборов. Отдельные этапные институты, не встраиваясь в общую череду сменяющих друг друга этапов, существуют параллельно с рядом из них. Таковы институты составления и уточнения списков избирателей, обжалования действий избирательных комиссий и проч.
Этапные институты включают процессуальные нормы, а совокупность этапных институтов составляет процессуальное избирательное право.
Статусные институты имеют сквозной характер, поскольку объединяют правовые нормы, фиксирующие правовое положение участников выборного процесса на разных его этапах. К статусным относятся институты: а) статуса избирателей; б) статуса избирательных объединений и их блоков; в) статуса кандидатов в депутаты и на выборные должности; г) статуса доверенных лиц кандидатов, групп поддержки кандидатов; д) статуса наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений и блоков, иных субъектов; е) статуса избирательных округов и избирательных участков; ж) статуса избирательных комиссий разного уровня, членов избирательных комиссий с решающим голосом и с совещательным голосом; з) статуса журналистов и средств массовой информации; и) статуса органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц государственного и местного аппаратов власти; к) охранительные: уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые.
Статусные институты объединяют материальные нормы, а совокупность статусных институтов составляет материальное избирательное право.
Безусловно, обе группы институтов (и этапные, и статусные) тесно переплетены. Многие нормы избирательного права имеют как бы "двойную прописку", относясь и к этапным, и к статусным институтам (например, нормы, закрепляющие правомочия участковых избирательных комиссий по работе со списками избирателей, по организации голосования в день выборов и др.).
Муниципальное избирательное право в выделенном нами значении называют избирательным правом в объективном смысле. Наряду с ним выделяют субъективное избирательное право как право граждан избирать (т.е. выступать в роли избирателей) и быть избранными (т.е. выступать в роли кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избранных депутатов, выборных должностных лиц). Право избирать именуют активным избирательным правом, а право быть избранным - пассивным избирательным правом. Пассивный характер данного права заключается не в том, что его обладатели должны занимать недеятельную позицию, а в том, что осуществление этого права (факт избрания) в конечном итоге зависит от волеизъявления избирателей (сторонних лиц).
Избирательное право как индивидуальное право граждан избирать и быть избранными проистекает из положений избирательного права в объективном смысле, производно от него в своей позитивной (нормативной) оболочке. Однако как естественное право индивидов оно во многом определяет содержание объективного избирательного права: требует своего закрепления, подразумевает необходимость предоставления государством, местной публичной властью индивидам широких возможностей по участию в выборном процессе и т.д.
Муниципальная (местная) избирательная система. Под избирательной системой понимается совокупность организационно-правовых мероприятий и иных элементов выборного процесса (правовых, иных регуляторов), объединяемых вокруг способов организации избирательной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами, списками кандидатов.
Местные избирательные системы в России базируются по преимуществу на двух способах, давших имя видам избирательной системы: а) мажоритарной избирательной системе; б) пропорциональной избирательной системе.
Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.
Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений и блоков в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования. Предвыборная борьба при пропорциональной системе ведется не между отдельными кандидатами, а между списками кандидатов. Депутатские мандаты распределяются вначале между последними, и уже после этого начинается распределение мандатов внутри отдельных списков между входящими в них кандидатами.
В субъектах РФ при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Тот же подход предусматривает Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).
Источники муниципального избирательного права. Муниципальное избирательное право имеет свою систему формальных нормативных источников. Отправное значение имеет, конечно, Конституция РФ (ст. ст. 3, 32, 130, 133 и др.). Избирательное законодательство должно соответствовать также международно-правовым стандартам. Международные стандарты выборов содержат, например, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. ст. 5, 25), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. ст. 3, 17), Декларация о критериях свободных и честных выборов.
Развернутое регулирование выборов на федеральном уровне обеспечивают Законы: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Последний Закон имеет выборочное действие. Он применяется лишь тогда, когда выборы органов местного самоуправления не могут быть проведены на основе актов конкретных субъектов Федерации, муниципальных образований, например, ввиду их неконституционности. Этим Законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях.
В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.
В случае принятия в период избирательной кампании закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.