Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение пяти этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.
Первый этап. Он связан с реформами 1988 - 1990 гг. Существенным толчком к их началу послужило осознание обществом ряда недостатков наличной представительно-управленческой системы, среди которых назовем два основных. Первый заключался в формальном характере представительных институтов - депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками вследствие заорганизованности и безальтернативности выборов, сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Второй недостаток - низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления - при сращении представительных и исполнительных органов последние доминировали над представительными органами, не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, следовательно, не имели и стимулов для саморазвития.
Осознанием данных негативных обстоятельств обусловлена попытка высшего звена партийно-государственной номенклатуры вывести представительные органы из-под плотной "опеки" органов исполнительно-распорядительных. Именно в это время господствующим стал политический лозунг "Даешь всю власть Советам!". Реализовать этот политический девиз попытались путем модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" <*>. Данный акт в известном смысле стал новаторским документом. Он содержал ряд новшеств, которые, например, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательного характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства. Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).
--------------------------------
<*> Ведомости РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1306.
Проходившие в 1990 г. на волне демократических преобразований выборы в местные Советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось.
Было решено в рамках Советов создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости СССР. 1989. N 20. Ст. 373.
По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, изменяя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6) <*>.
--------------------------------
<*> Известия. 1991. 18 февр.
В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, т.п. органы в силу положений законодательства союзных республик. В то же время вышеназванный союзный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их и как органы государственные.
Второй этап. Переход ко второму этапу был обусловлен нарастанием критичных оценок коллегиальных начал в управлении, что и послужило толчком к законодательно-нормативным изменениям, воплощенным в Законе РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и в Постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие <*>. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие - правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных Советов происходило создание так называемых малых Советов. Малые Советы задумывались как состоящие из депутатов "больших Советов" их постоянно действующие органы, осуществляющие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.
--------------------------------
<*> Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. ст. 1010, 1011.
Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась. Расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между Советами и администрациями. Среди них: а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов; в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке <*>.
--------------------------------
<*> См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Совет и администрация: спорные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юридический журнал. 1993. N 1.
На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно - в периоды кризисов приоритетное положение профессионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно-распорядительных функциях, объективно задано.
Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировал активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. ч. 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
Третий этап изменений местной власти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением ряда республик в составе России, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям <*>. Ленинский лозунг "Советы - работающие корпорации" (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах - дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <**>, которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1993. 12 окт.
<**> Российская газета. 1993. 29 окт.
Срок полномочий выборных органов устанавливался в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.
Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного органа местного самоуправления.
Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Конституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика - события могли развиваться и по худшему сценарию.
Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восстанавливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Федерации. Так, во Временном положении о местном самоуправлении Свердловской области от 25 января 1994 г. <*> значительно урезались полномочия местных представительных органов, предусматривалось изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями (ст. ст. 5, 9, 10).
--------------------------------
<*> Областная газета. 1994. 2 февр.
С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На основе этого Закона сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).
Пятый этап. Начальная его точка - внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака. Данная комиссия была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Как уже говорилось выше, упомянутый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.
Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления. Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Закона от 28 августа 1995 г., а принять новый Закон с тем же названием. Кстати, такой прием следует оценить как нетрадиционный. Он допустим, но лишь в виде исключения, поскольку при этом не просто меняется, а ломается сложившееся муниципальное законодательство, соответствующая правоприменительная практика. Не случайно Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел значительный по времени переходный период, в течение которого его положения будут действовать наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.
Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.
Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. Что взять за основу: собственные муниципальные налоги, межбюджетное регулирование или то и другое в определенной пропорции? Во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.
Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики.
Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. В то же время представляется необходимым и дальше двигаться в этом направлении. В частности, следует комплексно отразить в федеральном законодательстве территориальные, организационные, финансово-экономические особенности осуществления местного самоуправления в районах Крайнего Севера, расширив соответствующие правотворческие полномочия и субъектов РФ.
Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.
Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). Работу в этом направлении следует продолжать. В частности, необходимо органично вписать в модель местного самоуправления формы самоорганизации коренных малочисленных народов России <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера. Сб. научных статей / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2003.
В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.
Возможные альтернативные варианты муниципальной реформы. С реформированием местного самоуправления не может не возникнуть вопрос о возможных альтернативах муниципальной реформы. Прежде всего следует оценить намерение кардинально перестроить территориальные основы местного самоуправления. Думается, что оно имеет не только положительное начало. Избранный подход не вписывается в историческую логику развития законодательства о местном самоуправлении.
Логика же эта такова. Советское законодательство строилось как законодательство о статусе местных органов власти разного уровня. Постсоветская модель базировалась на выделении в качестве первичного объекта регулирования вместо местных органов власти низовых территорий. В итоге - ухудшение правового определения статуса, в том числе компетенции, органов местной власти. Сильная сторона постсоветского подхода - продуцирование компетенции муниципальных территорий, аккумулирующих интересы и волю первичного субъекта самоуправления - населения. Период с начала 90-х гг. XX в. до принятия Закона от 6 октября 2003 г. - этап формирования в субъектах Федерации территориальных основ местного самоуправления, формирования и стабилизации статуса муниципальных образований, уточнения того, что законодатель именует сегодня вопросами местного значения.
Казалось бы, следующий шаг в развитии отечественного местного самоуправления после стабилизации его территориальных основ должен быть сделан в направлении детализации статуса и компетенции органов местного самоуправления, соединения сильных сторон современной и советской моделей законодательного регулирования местной жизни с параллельным дозированным уточнением сложившейся территориальной схемы самоуправления. Вместо этого законодатель предпочел начать заново перестраивать территориальные основы местного самоуправления. Очевидно, что в известном смысле это возвращение к началу 90-х гг. прошлого века. Задача детализации статуса органов местного самоуправления, разграничения и согласования компетенции разных органов местного самоуправления, органов местного самоуправления и государственных органов, к которой мы вплотную подошли в начале XXI в., вновь откладывается, поскольку ее выход на первый план предполагает стабилизацию формы правления на местах, а она невозможна без стабильной территориальной схемы местного самоуправления. Логика законодательного развития такова: законодательство о политико-территориальных формах самоуправления - законодательство о политико-организационных формах самоуправления - тонкая настройка компетенционных схем. Вывод же состоит в том, что запущенная реформа в законодательно-историческом контексте регулирования местного самоуправления таит в себе, к сожалению, элемент контрпродуктивности.
Возможное совершенствование предлагаемого в Законе от 6 октября 2003 г. подхода предполагает лишение заложенной в нем двухуровневой модели территориального устройства местного самоуправления качества абсолютной. Применительно к субъектам Федерации, в которых на момент принятия упомянутого Закона действовала поселенческая модель, данный Закон мог бы действовать в части учреждения муниципальных районов, городских округов. Применительно к субъектам Федерации, в которых базовой единицей местного самоуправления являлся район, необходимость укрепления поселенческих начал местного самоуправления могла бы достигаться не за счет обязательного учреждения в поселениях самостоятельных муниципальных образований, а путем развития сети так называемых внутримуниципальных образований (аналог предусмотренных Законом от 28 августа 1995 г. внутригородских муниципальных образований), а также создания муниципальным образованием - районом своих органов в отдельных поселениях района. Зачем в каждом населенном пункте, отвечающем критериям поселения, создавать самостоятельное муниципальное образование? На первом этапе здесь можно было бы создавать территориальные органы местного самоуправления муниципального района. Кстати, такой подход как раз и предполагает создание полноценной системы поселенческих муниципальных образований. Причем не заново и на пустом месте, а на подготовленной организационно-материальной основе.
Ряд положений Закона от 6 октября 2003 г. расходится с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что советы или собрания (т.е. представительные органы местного самоуправления) могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Таким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более имеющих статус самостоятельных, не обязательно. Данной модели соответствует и советская схема с коллегиальными исполкомами как внутренними руководящими органами соответствующих представительных органов самоуправления. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Однако в Законе от 6 октября 2003 г. в нарушение ст. ст. 3 и 6 Хартии предусмотрено, что наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом. Думается, что было бы правильней заложить в Законе несколько моделей организации местной власти с указанием на право самих муниципальных образований избирать одну из них или любую иную модель.