Конституция РФ. Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Однако в связи с тем, что местное самоуправление в России в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. ст. 12, 130 - 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления <*>. Данная причина не единственная. Новое конституционное законодательство наделило широкими полномочиями в сфере местного самоуправления субъекты РФ. Отсюда необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов РФ.
--------------------------------
<*> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 176.
Таким образом, в основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.
Международные договоры РФ. Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государственный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ <*>, однако с этим вряд ли можно согласиться.
--------------------------------
<*> См.: Дмитриев Ю., Тарасов О. Европейская хартия местного самоуправления и российское законодательство // Право и жизнь. 1997. N 12. С. 162 - 172.
Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 2000. С. 8 - 10.
Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:
признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2);
определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 "это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом";
указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);
допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5);
увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);
закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 - 3 ст. 9);
закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);
закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).
Законодательные источники. Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получили развитие в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., вступающем в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2006 г. Он призван заменить одноименный Закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Его соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов <*>; систематизированного акта и тематических законов <**>.
--------------------------------
<*> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 86, 179.
<**> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 7.
Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе Федеральными законами от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <*>, от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005.
<**> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 2002. N 30. Ст. 3029.
Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно БК РФ и НК РФ.
В конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2004. N 33. Ст. 3368.
Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.
В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).
Подзаконные источники. Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 30. Ст. 3576.
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется Указами Президента РФ, в том числе от 23 мая 1996 г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" <1>, от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" <2>, от 10 марта 1997 г. "О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <3>, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2666.
<2> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2667.
<3> Российская газета. 1997. 12 марта.
<4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей Российской Федерации, принимаются постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести Постановления: от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" <*>, от 15 августа 1997 г. "О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации" <**>, от 19 января 1998 г. "О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 121.
<**> СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3984.
<***> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 486.
Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ <*>. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 2001. 22 февр.
Муниципальные правовые акты. К числу подзаконных источников муниципального права относятся акты муниципальных образований, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия <*>. Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.
--------------------------------
<*> См.: Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 27.
В ряду муниципальных нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Подробнее о муниципальных правовых актах будет рассказано в гл. 13 настоящего учебника.
Договорные источники. Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления <*>. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) <**>.
--------------------------------
<*> См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий / Сост. И.В. Гранкин, М.В. Деменков, В.Б. Исаков и др. М., 1997. С. 124.
<**> См.: там же. С. 398, 403.
Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме. В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.
Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.
Судебные источники. Важный источник муниципального права - правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> См. Постановления Конституционного Суда РФ: от 30 мая 1996 г. "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3; от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 16 октября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4002; от 3 ноября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241; от 10 июня 1998 г. "По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. "а" п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5; от 30 ноября 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Российская газета. 2000. 19 дек.; от 2 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3.