Top.Mail.Ru
вписать адрес сайта
Контакты:
karayaz@mail.ru
Версия для
слабовидящих


§ 8. Бразильский федерализм

Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положе­нию округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Брази­лия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муници­пий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также при­близительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.
Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе кон­цепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на прак­тике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в рас­ширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в кон­ституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе вы­ражается в организации федерации, в концепции федеральной интер­венции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.
При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов веде­ния с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы, компетенции: исключительная компетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муници­пий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их норма­тивные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о ком­петенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную феде­ральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предме­там ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.
Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, неко­торые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесе­ны гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сфе­рой исключительного федерального законодательства.
Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, му­ниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственнос­ти; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обес­печение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляет­ся дополнительным законом.
Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и феде­рального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.
В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собст­венность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные богатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природ­ных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, пред­назначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназна­ченные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция ус­танавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.
Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законо­дательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов). Конститу­ция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законода­тельные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти огра­ничения относятся и к судам: суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управления штаты могут создавать внут­ренние округа, другие территориальные единицы.
Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы ут­верждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение:
участия населения при изменении территориального деления не предус­матривается.
Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно кон­ституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями.
Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в следующих восьми случаях: для обеспечения целостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозы публичному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демо­кратического режима, прав человека), защиты муниципальной автоно­мии, исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев непреодолимой силы). Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе влас­ти штата), Федерального верховного суда или генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частнос­ти, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Сове­те республики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такие полномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относит­ся к совместным полномочиям палат парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти пар­ламент.