Top.Mail.Ru
вписать адрес сайта
Контакты:
karayaz@mail.ru
Версия для
слабовидящих


Конституция 1949 г.

Свой первый раздел Конституция 1949 г. посвящает правам человека, подчеркивая тем самым их приоритет перед всеми другими положениями. Этот раз­дел более чем другие несет на себе нагрузку отрицания порядков "Третьего рейха", провозглашая "ненарушимость человеческого достоинства", "неприкосновенность" и "неот­чуждаемость" прав человека (ст. 1), среди которых - право на жизнь и личную неприкосновенность, равенство всех перед законом. Здесь прямо звучит осуждение прошлого, когда физически уничтожались тысячи "расовонеполноценных" и "нежизнеспособных" немцев, проводилась принуди­тельная стерилизация и пр. Среди других прав, не так под­робно представленных в Основном законе, как в Веймар­ской конституции 1919 г., - свобода вероисповедания и со­вести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8), союзов и обществ, в том числе и "для охраны и улучшения условий труда и экономических условий" (ст. 9), свобода передвижения (ст. 11), выбора профессии (ст. 12), тайна пе­реписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), ос­новные права в сфере правосудия, например, на "законного судью" и пр. В этом перечне особое место занимает право на петиции (жалобы) в органы государственной власти от­дельных лиц и их объединений, которые рассматриваются в ФРГ не только как гарантия защиты прав человека, но и как одна из форм непосредственного влияния граждан на процессы принятия политических и правовых решений.
Перечень этих прав дополняется гарантиями, закреп­ленными в самой Конституции или в текущем законода­тельстве. Так, предоставление свободы совести сопровож­дается правом на отказ от военной службы против своей совести, в соответствии с которым в 1973 г. был принят "За­кон о гражданской службе для лиц, отказывающихся от военной службы". Статья 5 Конституции о свободе мнений сопровождается положением о свободе информации, являю­щейся основой формирования общественного мнения, а так­же - о запрещении цензуры. В соответствии с Законом 1975 г. (пункт "с" ст. 45 Основного закона) был создан спе­циальный Комитет по петициям, который может заслуши­вать подателей жалоб, запрашивать соответствующую ин­формацию, имея доступ для этой цели во все учреждения и пр. В бундестаге ежемесячно заслушиваются доклады о рас­смотренных Комитетом петициях и пр.
Защита социальных прав не получила в Основном за­коне значительного места, более полно она закреплена в конституциях отдельных земель, обогащена судебной прак­тикой, в том числе Федерального конституционного суда (ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормами международного права о правах человека. Например, за­крепленное в Конституции право на жизнь и личное досто­инство трактуется ФКС как признание того, что "государство во всяком случае должно гарантировать каждому че­ловеку минимум материального благополучия для достой­ной жизни".
Социальные права закрепляются и самим фактом про­возглашения ФРГ социальным государством. В этом кон­тексте дается и трактовка права собственности, повторяю­щая соответствующие положения Веймарской конституции: "Собственность обязывает. Владение ею есть служение об­щему благу", а также положение Основного закона о воз­можности государства на основе закона принудительно отчуждать собственность, в том числе обобществлять земли, общественные ресурсы и средства производства "для об­щего блага" (ст. 15).
В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее оп­ределение государства ФРГ как государства демократиче­ского, социального и федеративного. Наряду с демократиче­скими правами и свободами к основополагающим конститу­ционным принципам Основной закон относит "народный су­веренитет" и "разделение властей", или осуществление вла­сти народа через посредство "специальных органов законо­дательной, исполнительной власти и правосудия" (ст. 20 (2)). Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон запрещает совмещение их функций, вмешательство в дела друг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строго проводится в отношении органов правосудия.
Демократический характер государства ФРГ рассмат­ривается Основным законом в единстве с его социальным и правовым содержанием. Социальное государство понимает­ся при этом как государство, осуществляющее политику со­циальной справедливости, ослабления социального неравен­ства, защищающее социально-экономические права граж­дан в том смысле, как они звучат во Всемирной декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на такой жиз­ненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицин­ский уход и необходимое социальное обслуживание, кото­рый необходим для поддержания здоровья и благосостоя­ния его самого, его семьи, и право на обеспечение по случаю безработицы, болезни, инвалидности и т. д. ...".
Возможность осуществления этих прав, казавшаяся не­достижимым послевоенным идеалом, обеспечивается ныне в ФРГ высоким уровнем экономического развития, позво­ляющим 50% бюджета страны тратить на стимулирование экономики и социальное обеспечение, повышение жизнен­ного уровня своих граждан.
В ФРГ существует в настоящее время самое развитое законодательство, регулирующее сферу трудовых отноше­ний. Так, в связи с резким увеличением числа безработных в начале 50-х гг. в соответствии с "Законом о стимулирова­нии занятости" 1958 г. началась выплата пособий всем безработным, которая зависит от продолжительности периода занятости работника до увольнения, размера уплачиваемых страховых взносов по безработице, возраста и состава се­мьи безработного. Важным элементом реформы в социаль­ной области стало введение "тарифной автономии", при ко­торой отношения между наемными работниками и предпри­нимателями регулируются соглашениями между отрасле­выми и региональными профсоюзами и союзами работода­телей. В это же время стала формироваться система уча­стия наемных работников в управлении фирмами через на­блюдательные советы на предприятиях, действующая с 1976 г. во всех крупных корпорациях. "Великим социально-поли­тическим завоеванием" в ФРГ считается пенсионная рефор­ма 1957 г., устанавливающая динамическую систему пен­сий, и пр.
В Основном законе, как уже отмечалось, социальная и правовая характеристики государства ФРГ совмещены, ос­новополагающий принцип правового государства провозгла­шен в ст. 20(3): "Законодательство связано конституцион­ным строем, исполнительная власть и правосудие - зако­ном и правом". Этот принцип детализируется многими стать­ями Конституции, в частности раздела IX -"Правосудие".
Федеральный характер государства традиционен для Германии. Эта форма организации государственного един­ства прошла здесь сложный путь от "гегемонистского фе­дерализма" к нынешней модели "кооперативной федера­ции".
Субъекты германской федерации имеют свои конституции и администрацию. К конституциям земель предъявляется лишь требование соответствия "основным принци­пам республиканского, демократического и социально-пра­вового государства" (ст. 28(1)), но унитарная тенденция про­является в Основном законе 1949 г. еще в большей мере, чем в Веймарской конституции 1919 г.
В разделе VII -"Законодательство федерации" вы­деляется также широкая сфера, регулируемая исключи­тельно законами федерации: внешние отношения, оборо­на, гражданство, валюта, таможенное и торговое право и пр. (ст. 73); сфера конкурирующего законодательства: гра­жданское и уголовное право, судоустройство и судопроиз­водство, право союзов и собраний и пр. (ст. 74); сфера "ра­мочного" законодательства: правовое положение лиц, со­стоящих на государственной службе, общие принципы в области высшего образования, охотничьего дела и пр. и сфера законодательных полномочий земель, "в той мере, в какой... законодательная власть не предоставлена федера­ции" (ст. 70(1)).
Сфера исключительного законодательства федерации при этом расширена за счет конкурирующего законодатель­ства путем включения в нее системы мер и весов, выпуска бумажных денег, охраны промышленной собственности, ав­торского и патентного права и пр. Более того, при определе­нии права на исключительное законодательство Основной закон требует соблюдения лишь одного условия - "необхо­димости" в федеральном законодательстве (ст. 72(2)), кото­рая определяется самой федерацией и никогда не оспари­вается ФКС.
Расширение законодательных полномочий федерации происходит и благодаря решениям ФКС, опирающегося на традиционную для Германии доктрину - "в силу внутрен­ней связи", когда суд признает наличие неписаных полно­мочий государства, или если они (законодательные полно­мочия) "недостаточно точно определены" или связаны с ре­шением вопросов, "определенно относящихся к компетен­ции федерального законодательства".
По иному, чем в Веймарской конституции, трактуется и "конкурирующее законодательство". Федерации по Ос­новному закону предоставляется право принять закон, даже если ранее был принят по этому вопросу закон земельный. Здесь действует принцип: "федеральное право ломает пра­во земель".
Объективные процессы расширения полномочий цен­тра в федеративном, демократическом государстве между тем не могут быть беспредельными. Приоритет в сфере "вы­полнения государственных задач", исполнительно-распоря­дительные полномочия (ст. 30 Основного закона) принадле­жат по Основному закону землям.
В наиболее спорной сфере конкурирующего законода­тельства интересы земель также ограждаются (ст. 72(2)) тре­бованиями предоставления федерации законодательных полномочий только в том случае, если данный вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, если урегулирование данного вопроса законодательством одной земли может нанести ущерб ин­тересам другой земли или всей стране в целом и если этого требует сохранение "правового и экономического единства, в частности обеспечение единообразия жизненных условий".
"Единообразие жизненных условий" и лежит в основе новой формы германского федерализма, получившего на­звание "кооперативного". Новая модель кооперативного фе­дерализма - продукт своего времени, когда в послевоен­ных условиях резко возросла взаимозависимость федера­ции и земель в решении экономических и социальных про­блем, а под влиянием усилившейся мобильности населения, потоков беженцев, деятельности оккупационных властей были подорваны корни исторически сложившегося своеоб­разия германских земель и пр.
Это "единообразие" и определяет стремление федера­ции и земель к координации своих действий, к унификации права и административной практики. В новых условиях все большее значение приобретают не диктат центра, не "экзе­куция", а такие рычаги управления, как выверенная финан­совая политика и государственное регулирование экономи­ки, общие задачи в области энергетики, транспорта, жилищ­ного строительства. Решение этих задач связано прежде всего с финансированием. Не случайно созданный на основе ст. 88 Основного закона Немецкий федеральный банк называют в ФРГ "четвертой властью", "параллельным правительством".
Основополагающие принципы конституционного устрой­ства ФРГ находят непосредственное выражение и в систе­ме высших органов государственное власти: бундестага, бундесрата, президента, правительства и органов правосу­дия.
Высшим органом законодательной власти, по Консти­туции 1949 г., является бундестаг, избираемый на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования (на 4 года) лицами, достигшими 18-летнего возраста. "Всеобщему" и "равному" характеру выборов не соответствует, однако, правило избирательной системы, согласно которому менее 5% голосов, поданных за политическую партию (партиям Основной закон отводит главную роль в формировании по­литической воли народа), вообще не учитываются при распределении мандатов. Недостижимость "равенства" вы­боров определяется и неравными финансовыми возможно­стями мелких партий или независимых депутатов. Финан­сирование предвыборной деятельности партий из государ­ственного бюджета не решает также проблемы равенства, так как пособия распределяются государством только меж­ду теми партиями, которые после окончательного подведе­ния итогов выборов получили 50% голосов в конкретном из­бирательном округе.
Наряду с законодательными полномочиями, и прежде всего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг из­бирает главу правительства, канцлера, несущего перед ним ответственность. Он обладает и другими важными контроль­ными функциями, в связи с чем может вызвать на свои засе­дания любого члена федерального правительства (ст. 43(1)), назначить следственную комиссию, а федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бун­десрату отчет "о доходах и расходах, а также о состоянии активов и пассивов выполняемого бюджета" (ст. 114). Неодоб­рение бундестагом деятельности правительства влечет за со­бой вотум недоверия, который выражается не отдельному министру, а федеральному канцлеру, вместе с которым долж­но уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, воз­можна при условии выбора бундестагом большинством голо­сов его преемника (правило так называемого "конструктив­ного вето").
Объективная тенденция централизации государствен­ной власти, доминирования федерации в вопросах законо­дательства определяет особое стремление германских зе­мель влиять на государственную политику в целом через бундесрат, который, согласно Основному закону, является не представительством земель, а федеральным органом вла­сти, состоящим из членов земельных правительств.
Согласие бундесрата необходимо, как правило, при при­нятии законов, относящихся к конкурирующей сфере, за­трагивающих интересы земель. Для этих законов (в настоя­щее время большинство законов принимается с согласия бундесрата) отрицательное решение бундесрата носит ха­рактер абсолютного вето. Бундесрат принимает участие и в утверждении бюджета, осуществляет вместе с бундестагом надзор над организацией органов власти земель (ст. 84(3-4)). Его согласие требуется при применении мер принужде­ния к землям, не выполняющим "возложенных на них обя­занностей" (ст. 37(1)).
Глава государства - президент республики - выби­рается большинством голосов особого органа - федераль­ного собрания, состоящего из членов бундестага и равного числа членов, избираемых народными представительства­ми земель на пропорциональной основе. Президент выступает прежде всего в качестве представителя республики во внешних делах, хранителя конституционного строя. Основ­ной закон отказался от дуалистической концепции Веймар­ской республики: "президент-рейхстаг".
Как независимая, фактически бесконтрольная (все его распоряжения контрасигнуются канцлером) и политически нейтральная фигура, отстраненная от решающего участия в высшем государственном руководстве, он, кроме предста­вительств в международных делах, назначает и увольняет федеральных судей, ряд категорий федеральных служащих, обладает "в отдельных случаях" правом помилования, промульгирует принятые законы.
Основной закон лишает главу государства исконно гер­манского права командования вооруженными силами, воз­лагая эти обязанности в мирное время на министра оборо­ны, во время войны - на канцлера. Установленный таким образом контроль бундестага над вооруженными силами был подкреплен впоследствии законами 1956 и 1976 гг. о созда­нии, а затем усилении полномочий специальной парламент­ской комиссии бундестага по обороне, которая наделялась правами следственной комиссии. Введена была также долж­ность уполномоченного бундестага "по обороне" для охраны основных прав (ст. 45 (а) и 45 (в)).
В ст. 61 Конституции предусматривается возможность отстранения от должности президента по обвинению в умыш­ленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Вопрос о его виновности и лишении долж­ности принадлежит ФКС.
Роль главной политической фигуры Основной закон отводит, таким образом, не президенту, а канцлеру, кото­рый выбирается большинством членов бундестага по пред­ложению первого. Им становится лидер партии большинст­ва в бундестаге. Усиление роли канцлера в ФРГ сближает форму германского государства с президентской системой США или Франции. Эта тенденция усиливается почти не­изменным формированием правительства партией канцле­ра ХДС в союзе с ХСС. С 1949 г. до 1998 г. эти партии бес­сменно находились у власти, за исключением тринадцати лет правления социально-либеральной оппозиции.
Канцлер без одобрения бундестага формирует кабинет министров и делает представления об увольнении минист­ров, обязательные для президента. Но главное - он направляет всю внешнюю и внутреннюю политику страны и несет за нее ответственность только перед бундестагом (ст. 65).
Основным гарантом правового государства ФРГ явля­ется, по Конституции 1949 г., ФКС, который выбирается бундестагом и бундесратом и стоит во главе судебной сис­темы страны. По отношению ко всем конституционным органам ФКС является единственной и независимой су­дебной палатой. Он рассматривает конфликты федерации и земель, споры об объеме их прав и обязанностей, кон­тролирует правовые нормы на их совместимость с норма­ми более высокого ранга и объявляет их не имеющими юридической силы.
В 1969 г. в целях усиления охраны прав граждан был принят закон, положения которого составили содержание пункта 4 "а" ст. 93 Конституции 1949 г. На основании этого закона ФКС призван рассматривать дела по искам всех лиц, считающих неконституционными действия государственных властей, ибо они нарушают их основные права. В этом случае ФКС действует в качестве высшей апелляционной инстанции.
К таким жалобам, однако, предъявляются жесткие тре­бования, в том числе требования предоставления доказа­тельств, что все другие пути восстановления нарушенных прав были исчерпаны жалобщиком. Благодаря этому 98% таких жалоб ФКС просто не рассматривается. Судьи неза­висимы и подчиняются только закону (ст. 97(1)).
В соответствии с требованиями правового государства Конституция 1949 г. отличается жестким и обширным пе­речнем "гарантий основ свободного демократического по­рядка". "Воинствующая демократия" между тем несет в себе, по признанию самих немецких государствоведов, опасность нарушения демократических принципов конституции. Так, на основании ст. 18 Основного закона каждый, кто исполь­зует свободу выражения мнений, печати, собраний, образо­вания союзов и обществ и пр. "для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишается этих ос­новных прав". Решение вопроса, использовались ли те или иные права с целью борьбы "против демократического по­рядка", принадлежит только ФКС, который не может ис­ключить, как показала практика, политических пристра­стий своих членов.