"Новый курс" Франклина Рузвельта

Мировой эконо­мический кризис 1929-1933 гг. с особой силой поразил США, резко сократил объем производства, привел к расстройству финансы, вызвал повсеместное разорение и банкротство про­мышленных, торговых и финансовых фирм, массовую безработицу. Общий объем продукции американской промыш­ленности составил в 1932 г. лишь около 54% по сравнению с докризисным 1929 г. За годы кризиса прекратила сущест­вование пятая часть всех банков США, каждый третий ра­бочий был лишен работы, принудительно распроданы за не­уплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств. При отсутствии государственной системы социальной за­щиты жертв обрушившихся на страну экономических бед­ствий кризис до предела обострил социально-классовые про­тиворечия, привел к невиданным ранее в США выступле­ниям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной ситуации, требующей коренной ломки всего старого уклада жизни.
Первые попытки остановить волну банкротств путем дарственного кредитования были предприняты в США 1932 г. правительством Гувера. С этой целью была создана Национальная кредитная корпорация, преобразованная в начале 1932 г. в Реконструктивную финансовую корпора­цию. Другая правительственная организация - Федераль­ное фермерское бюро - была призвана поддерживать уро­вень цен на сельскохозяйственную продукцию. Эти меро­приятия потерпели полную неудачу.
Правительство Гувера не смогло остановить сползания страны к надвигающемуся финансово-экономическому краху. ФРС не справлялась со своими задачами помощи банкам в условиях биржевых лихорадок, так как возглавляющий ее Совет управляющих не был в это время наделен необходи­мыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавли­вать обязательных резервов депозитных банков, ни контро­лировать с полной ответственностью проведение операций на открытом рынке ценных бумаг и пр.
Весной 1933 г., когда кризис достиг своего апогея, на пост президента вступил кандидат демократической пар­тии Ф. Рузвельт, дальновидный политик, понимавший не­обходимость радикальных мер для создания в стране эф­фективно действующего антикризисного механизма, проведения социальных реформ, способных приостановить раз­витие массового движения протеста в Америке по револю­ционному пути.
Разработанная правительством Рузвельта программа антикризисных мер получила в истории США название "но­вого курса", основные реформы которого были проведены в период первых "ста дней" его президентства, когда Кон­гресс принял большое число законов, охватывающих все сферы социально-экономической и политической жизни страны.
Эта программа не носила спонтанного характера (как утверждало ранее большинство историков), еще в 1928 г. Ф. Рузвельт, став губернатором от демократической пар­тии в штате Нью-Йорк, сформулировал доктрину "ответ­ственности государства за судьбы своих граждан". Эта доктрина нашла воплощение в радикальной по тем временам программе реформ, предложенных им легислатуре штата, включающей в себя помощь фермерам и фермерским ко­оперативам, контроль за рынком сельскохозяйственных продуктов, решительное улучшение рабочего законодатель­ства, поддержку школ, здравоохранения и пр. Там же Ф. Рузвельт получил и первый опыт социального реформаторства, когда законодательным собранием штата был принят беспрецедентный по тем временам Закон о чрезвычайной помощи безработным и была создана в целях проведения этого закона в жизнь Временная администра­ция помощи. Опыт создания соответствующих государст­венных органов, гарантирующих проведение чрезвычай­ных законов в жизнь, неукоснительно использовался Руз­вельтом и в дальнейшем.
Одной из важнейших задач первого периода "нового курса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможности укрепления финансово-экономической системы корпоратив­ного капитала США, в сотрудничестве с которым Ф. Руз­вельт видел единственный путь укрепления основ капита­листического строя. В целях сохранения политической ста­бильности требовалось и принятие незамедлительных мер  социальной защиты населения.
Экономическая политика "нового курса" этого време­ни была направлена на восстановление полностью расстро­енной банковско-финансовой системы. С этой целью на ос­новании принятого Конгрессом Чрезвычайного банковско­го закона, предоставившего президенту широкие полно­мочия в финансовой сфере, был наложен временный арест на счета всех банков страны с целью их полной ревизии. После соответствующей проверки их кредитоспособности Министерство финансов подтвердило разрешение деятель­ности главным образом крупных банков (4507 националь­ных и 4517 штатных), что само по себе привело к притоку в них вкладов, пополненных новыми кредитами Реконструктивной финансовой корпорации. Огромное число мел­ких банков вынуждено было прекратить свое существова­ние.
Вслед за этим был издан приказ президента об уста­новлении полного контроля за золотом, находившимся в обращении. Экспорт золота был запрещен, обязательной сдаче резервным банкам, входящим в ФРС, подлежала вся  золотая валюта граждан, превышающая 100 долл.
Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметь золотого запаса, что гарантировалось применением мер уго­ловной ответственности. Одновременно был разрешен вы­пуск новых денег, без золотого обеспечения. Это решение, означающее отход США от золотого стандарта, привело к резкому инфляционному скачку, погасить который и была призвана обновленная ФРС, функции которой в это время были значительно расширены. Она получила, в частности, право изменять размеры вносимых в нее денежных резер­вов, регулировать процентные ставки по банковским вкла­дам и пр. С этой же целью на основе Закона о банковской деятельности 1933 г. были созданы в 1934 г. Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ), а затем Феде­ральная корпорация страхования ссуд и сбережений (ФКСС), призванные восстановить доверие к банкам, защи­тить банковские вклады населения.
Закон 1933 г. предусмотрел страхование вкладов для всех банков - для федеральных банков это страхование стало обязательным, для банков штатов - добровольным. Закон устанавливал, что депозиты размером до 10 тыс. долл. должны страховаться на 100%, 50 тыс. долл. - на 75% и т. д. К началу 1934 г. около 80% всех банков США застраховали свои депозиты.
В целях пресечения спекуляций вкладами, необосно­ванных предоставлений кредитов компаниям, владельцами акций которых выступали сами банки, были разделены де­позитные и инвестиционные функции банков.
Правительство стремилось упорядочить и спекулятив­ную деятельность фондовых бирж, скандально процветав­шую в предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в 1934 г. был принят Закон об обращении ценных бумаг, на основании которого была создана Федеральная комиссия по ценным бумагам и биржам (ФКЦББ). Закон 1934 г. пре­дусматривал предоставление всем участникам рынка рав­ных условий, гарантирующих свободный доступ к важней­шей информации о деятельности компаний. ФКЦББ была наделена правом регистрации всех ценных бумаг, выпус­каемых в обращение. Она также строго следила за предос­тавлением инвесторам всех интересующих их сведений о деятельности компаний и пр.

*ФРС в роли централизованного федерального банка, контроли­рующего значительную часть банков страны, наряду с ФКСВ и ФКСС и ныне составляет основу регулирования денежно-кредитной, бан­ковской системы США.

В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act - НИРА) - самый значительный в законодательстве "нового курса". Как указывалось в самом законе, он был принят с целью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем уста­новления координации с целью решения проблем массовой нищеты, достижения сотрудничества между рабочими и ра­ботодателями при содействии правительства, устранения и решения трудовых конфликтов, проблем разрушительной конкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращению инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен в условиях "разрушительной конкуренции" должны были пресечь "кодексы честной конкуренции", составляемые предпринимательскими ассоциациями, при участии профсою­зов, которые фиксировали строго определенные нормы про­изводства и сбыта продукции, устанавливали уровень товар­ных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утвер­ждения президентом "кодексы" получали силу закона.
Как и начальная финансовая политика, промышленная политика 1933 г. предоставила явные преимущества круп­ному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этой политики было приостановление на 2 года (на время дейст­вия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифицированным" предприятиям, более того, их принудитель­ное картелирование.
НИРА должен был не только решить проблему стаби­лизации промышленности с помощью специально создавае­мого государственного органа - Национальной админист­рации восстановления промышленности, но и снять ост­роту трудовых конфликтов с помощью мер социального маневрирования, удовлетворения некоторых требований ра­бочих, выдвигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы.
В ст. 7а НИРА в общей форме были провозглашены права рабочих на создание профсоюзов, коллективный до­говор, обязанности предпринимателей "соблюдать максимальную продолжительность рабочего времени, минимальный уровень оплаты и другие условия труда". Эти положения, однако, не сопровождались твердыми гарантиями их соблюдения со стороны предпринимателей.
Правительством был предложен типовой образец кодекса, который мог быть применен в любой отрасли про­мышленности. В нем в качестве минимального уровня зара­ботной платы фиксировалась для промышленных рабочих оплата от 30 до 40 центов за рабочий час, а продолжитель­ность рабочего времени ограничивалась 35 часами в неде­лю. С принятием кодексов была усилена роль профсоюзов как единственно законных представителей рабочих, что в значительной мере лишало права голоса неорганизованных рабочих.
Примечательно также, что правительство отказалось включить в кодексы положения, которые могли идти враз­рез с принципом равенства прав белых и цветных рабочих в вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры ис­ключались в кодексах крупных предприятий, транспорта, горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабо­чих на "некодифицированных" мелких предприятиях оста­лась нетронутой.
В кодексах должны были фиксироваться также в каче­стве первых мер помощи безработным и положения об ор­ганизации общественных работ. С этой целью создавалась Ассоциация общественных работ (АОР), на организацию которой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, пробле­мами безработицы должна была заниматься Администра­ция по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через пря­мые выплаты, дотаций штатам. Все эти меры, однако, не решили тяжелейших проблем безработицы.
Аграрная политика "нового курса" нашла воплощение прежде всего в Законе о регулировании сельского хозяй­ства (Agricultural Adjustment Act - ААА), предусматри­вающем создание специального административного органа по регулированию сельского хозяйства, который был при­зван сбалансировать спрос и предложение на продукты сель­ского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вво­дился одинаковый процент сокращения посевных площа­дей всех фермеров - и крупных и мелких, с выплатой ком­пенсации за необработанные земли, что больно ударило по мелкому фермерству. В то же время группа крупного коммерческого фермерства, получив большую часть премиаль­ных платежей, смогли благодаря этому интенсифицировать свое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращение посевных площадей для поднятия цен в голодающей Аме­рике сопровождалось уничтожением уже готовой продук­ции, миллионов голов скота и пр.
Вместе с ААА был принят Закон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности фермеров и продливший сроки погашения их долгов. Через федеральные земельные банки фермерам был предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., который пошел главным образом на погашение их долгов, в чем не­посредственно были заинтересованы и банки.
Вместе с политикой сокращения посевных площадей еще в 1936 г. стала проводиться политика восстановления плодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодатель­но оформлена принятием Закона о сохранении плодоро­дия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусмат­ривал выплату премиальных платежей собственникам зем­ли, соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех куль­тур, которые ее истощали, что должно было, с одной сторо­ны, повысить цены на продукцию сельского хозяйства, с другой - поднять плодородие почв.
Завершающим правовым актом аграрной политики "но­вого курса" стал Закон 1938 г., который усиливал государ­ственный контроль за поступлением на рынок основных сельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на ко­торые отныне должно было достигаться не уничтожением "излишков", а их хранением с соответствующими государ­ственными выплатами фермерам в счет еще не проданного урожая.
Вокруг экономической политики "нового курса" раз­вернулась ожесточенная борьба уже в 1934 г. Против нее выступали и правые силы, которые считали "новый курс" чрезмерно радикальным, и левые, считавшие его (в силу продолжающегося бедственного положения значительных слоев населения, безрезультатности попыток правительст­ва решить проблему безработицы и пр.) недостаточно решительным.
Не помогли кардинальному решению проблемы безра­ботицы ни принятие еще в 1933 г. Закона о сокращении до 30 часов рабочей недели на крупных предприятиях (что привело к освобождению 6 млн. рабочих мест), ни создание Администрации по реализации общественных работ (АРОР), призванной проводить в жизнь программу строительства объектов инфраструктуры, в том числе военно-стратегического характера, ни израсходованные в процессе осуществ­ления этих программ 13 млрд. долл.
Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильна была среди представителей корпоративного капитала, тя­готившихся государственным вмешательством в социаль­ные отношения, особенно в части, касающейся условий труда рабочих и пр. Крайним проявлением этих оппозици­онных настроений стало требование отказа от всяких ре­форм. Поддерживал оппозицию и Верховный суд США, который с консервативно-индивидуалистических позиций невмешательства государства в сферу частного предпри­нимательства объявил в мае 1935 г. о неконституционности НИРА, а затем в 1936 г. - ААА вместе с еще 9 законами.
Эти решения Верховного суда касались не только кон­ституционности конкретных законов, они поставили на пове­стку дня более широкую, исторически важную проблему - о пределах вмешательства государства в экономику с целью ее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь за счет проведения социальных программ. Перед страной и ее президентом, таким образом, встал со всей остротой судьбо­носный вопрос: куда идти - дальше, вперед по пути углуб­ления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел впе­ред. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президент­ский срок.
Во второй половине 30-х гг. меняется главное направ­ление деятельности правительства Ф. Рузвельта, опреде­ляемое необходимостью проведения кардинальных социаль­ных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсо­юзные права не удовлетворяли требований рабочих. В ре­зультате непоследовательной социальной политики Ф. Руз­вельта не было гарантировано законом право на стачку, не было закреплено традиционное требование американских рабочих "закрытого цеха", запрещающего предпринимате­лям путем "индивидуальных соглашений" принимать на работу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейк­брехерству, возможному срыву забастовки. Права профсою­зов нарушались и в силу необязательности их участия в определении условий труда рабочих путем заключения коллективных договоров и широкой возможности создания про­тивостоящих профсоюзам "компанейских союзов", которые финансировались предпринимателями и использовались ими для подрыва организованной борьбы рабочих.
Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), при­нятый в 1935 г., не только впервые в истории США провоз­гласил официальное признание прав профсоюзов, но и пре­дусмотрел законодательные гарантии этих прав. В ст. 7 За­кона перечислялись права рабочих, нарушение которых вхо­дило в понятие "нечестная трудовая практика" предприни­мателей, которым запрещалось вмешиваться в создание ра­бочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение "компанейских союзов"), дискриминировать чле­нов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика "закрытого цеха"), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое "правило большинства", согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимате­лем могла вступать лишь та организация, которая признава­лась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.
Закон закреплял и право рабочих на забастовку. Но всем своим содержанием он был направлен на сужение ос­нований для массовых конфликтов. С этой целью был соз­дан новый орган - Национальное управление по трудо­вым отношениям (НУТО), на который была возложена обя­занность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную тру­довую практику" предпринимателя. Решения этого квази­судебного органа могли быть отменены только в судебном порядке.
Другим направлением деятельности правительства "но­вого курса" стало создание (впервые в истории Америки) разветвленной государственной системы социальной защи­ты населения. В 1935 г. был принят первый Закон о соци­альном страховании и другие законы помощи бедным.
Закон о социальном страховании предусматривал со­циальную помощь престарелым, безработным и некоторым категориям нетрудоспособного населения. Он не распростра­нялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домаш­нюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, та­ким образом, интересы только половины всех работающих по найму лиц. Кроме того, уровень страховых выплат, фонд которых создавался за счет налогов на предпринимателей и самих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости на­значались с 65 лет, пособия по безработице выплачивались около 10 недель в году.
В 1935 году было начато проведение широкой програм­мы помощи фермерам. Создана Администрация по пересе­лению, которая в начале 1937 г. была преобразована в Адми­нистрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанности которой входило строительство лагерей для сельскохозяйст­венных рабочих и мигрантов, оказание помощи беднейшим фермерам путем их переселения на более плодородные зем­ли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр.
Свидетельства переориентации политики Ф. Рузвель­та, его отхода от сотрудничества с крупным корпоративным капиталом можно найти и в принятии ряда законов, ограни­чивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935 г. о регулировании держательских компаний в сфере предприятий общественного пользования ставил под жесткий госу­дарственный контроль все держательские фирмы, обеспе­чивающие потребности страны в газе и электроэнергии. Был принят также новый налоговый закон, значительно увели­чивший налоги со сверхприбыльных корпораций и лиц с наиболее высоким уровнем доходов.
Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в это время особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли в том, что он посягает на "священные устои частной собст­венности", развязывает в стране гражданскую войну и пр.), провалилась. Он был избран президентом на второй срок прежде всего благодаря провозглашенному им курсу на "по­вышение личного благосостояния и расширение возможно­стей для масс народа".
Успешное дальнейшее проведение в жизнь этого курса Ф. Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной и административной реформы, предусматривающего, в част­ности, увеличение возможного числа членов Верховного суда до 15 человек (если судьи, достигшие 70 лет, не уходили в отставку), создание специального Исполнительного управ­ления президента (ИУП) и двух новых министерств: Ми­нистерства общественных работ и Министерства социаль­ных услуг, которые должны были упорядочить деятельность множества возникающих в это время регулирующих ве­домств и агентств.
Судебная реформа провалилась из-за опасения конгрес­са, что она нарушит систему "сдержек и противовесов", предоставив президенту слишком большие полномочия, а также благодаря изменению позиций обновленного в своем составе Верховного суда, который признал конституцион­ность Закона Вагнера и Закона о социальном страховании, а к концу 30-х гг. по существу перестал возражать против любых мер экономического регулирования.
Административная реформа была воплощена в жизнь в 1939 г., когда было создано ИУП, в состав которого включа­лись Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управление планирования национальных ресурсов. Отказав президенту в создании двух новых министерств, конгресс предоставил ему неограниченное право осуществлять реорганизацию фе­деральных агентств, результатом чего и было создание двух новых структурных подразделений президентской власти - Федерального агентства общественных работ и Агентства ценных бумаг, которые на постоянной основе должны были, наряду с другими ведомствами, руководить осуществлением принятых программ. Тем самым было окончательно призна­но право президента на регулирование экономических и со­циальных отношений и на создание с этой целью постоянно действующего административного механизма.
Совершенствование методов государственного регули­рования экономики и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области бюджета и креди­та, направленной на обеспечение устойчивого уровня спро­са, производства и занятости) становится со времени про­ведения "нового курса" главной задачей всех ветвей власти американского государства.
Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. при­нял Закон о занятости, который впервые официально воз­ложил на президента ответственность за состояние амери­канской экономики. На основании этого закона был создан Совет экономических консультантов, который должен был представлять главе государства ежегодный доклад с тща­тельным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в начале каждой его сессии и последующей вы­работки конгрессом рекомендаций как государственным ор­ганам, так и частным лицам, "с целью достижения макси­мального или высокого уровня занятости".
Впоследствии были приняты и другие законы, допол­няющие, корректирующие законодательство "нового курса", но главные направления экономической и социальной полити­ки американского государства оставались неизменными. Од­ним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внес­ший существенные поправки в Закон Вагнера.