В практике зарубежных государств, встречаются различные варианты закрепления правового статуса центральных банков. Во многом это связано с экономическим развитием, государственно-правовым устройством, культурной традицией, историческим опытом и общественным сознанием людей.
По историческим меркам, зарубежные центральные банки появились относительно недавно. Первая волна массового создания центральных банков прошла только в XIX веке.
Например, в 1803 г. был создан Банк Франции. Он создавался как акционерный банк. И даже Наполеон Бонапарт стал тогда одним из его акционеров, прикупив в нем для себя акции.
В 1876 г. был учрежден Рейхсбанк в Германии.
В 1860 г. Императорским повелением создается Государственный банк в России. Правда, он отличался от центральных банков Европы. По сути, он был главным коммерческим банком страны в условиях нерыночной, феодальной экономики.*(187)
В других странах Европы и в США центральные банки тоже появились только во второй половине XIX века. Повторю, - до этого экономики этих стран обходились без центральных банков. Общество пользовалось финансовыми услугами одних только коммерческих банков, которые сами выпускали банкноты. Но потом, постепенно, это стало привилегией центральных банков. Эту привилегию они получали от государств, которым оказывали финансовые услуги.
Вторая волна создания центральных банков приходится уже на 20-е и 30-е годы XX века (страны Латинской Америки и в некоторые другие страны). К примеру, в ХХ веке центральные банки были созданы в таких странах, как: Перу (1922 г.); Колумбия (1923 г.); Чили (1925 г.); Мексика (1925 г.); Боливия (1927 г.); Эквадор (1927 г.); Сальвадор (1934 г.); Аргентина (1935 г.); Венесуэла (1940 г.); Южная Африка (1921 г.); Латвия (1922 г.); Литва (1922 г.); Монголия (1924 г.); Венгрия (1924 г.); Греция (1927 г.); Китай (Тайвань) (1927 г.); Турция (1931 г.); Канада (1934 г.); Новая Зеландия (1934 г.); Индия (1935 г.); Афганистан (1939 г.).*(188)
Вторая волна создания центральных банков - это события, которые еще нагляднее показывают, что в течение длительного периода страны обходились без центральных банков. И только, когда государства поняли свою выгоду оттого, что они предоставляют, определенному банку привилегию становится монополистом в деле эмиссии наличных денег, обменивая ее на возможность получить финансирование, централизация в банковских системах стала повсеместной.
В 1913 г. в США был тоже создан центральный банк - Федеральная резервная система.
Когда в США к началу XX века уже был пройден длительный период свободной конкуренции и первоначального накопления капитала, что и создало ей высокий уровень развития экономики, многие мыслящие люди в этой стране задумались, как его поднять еще больше в условиях обостряющейся мировой конкуренции. Ведь доллар не был тогда таким как сегодня.
В России, в те времена (1913 г.), в результате денежных реформ, рубль был покрыт золотом и ценился не меньше доллара в мировой торговле. Россия в этом смысле не уступала ни Англии, ни США. Это был мощный конкурент на мировом рынке. Но, потом, как известно, Россия, была втянута в первую мировую войну, и, рубль быстро обесценился. Но это произошло позднее.
Конечно, создание как раз в 1913 г. Федеральной резервной системы, как центрального банка, в США имело свои внутренние причины. В газетах того времени было много публикаций о дискуссиях вокруг этого вопроса. Были сторонники создать центральный банк, как государственный орган. Были противники этого. В результате был найден компромиссный вариант.
Потом, после второй мировой войны, усилиями США в 70-е годы во всем мире было отменено применение золотого стандарта. И это окончательно укрепило доллар на мировом рынке. Это была монетарная реформа, которая, как, оказалось потом, повлияла на судьбы всего мира. Капиталы стали быстрее перемещаться по всему миру. Доллар стал мировой резервной валютой.
Тем более что после второй мировой войны, в экономическом плане, Европа завесила от американских кредитов.
И когда в начале 90-х годов в России тоже был отменен золотой стандарт, ее денежная система подчинилась мировым валютным системам.
Мировой банк, как известно, тоже был создан США. По всему миру стали выдавать кредиты в долларах. И в этом тоже сила доллара.
Создание Банка России в 90-е годы по времени совпадает с третьей волной в централизации банковских систем. В это время происходила централизация и создание банковских систем в основном в Восточной Европе.
Но и в остальной части Европы в 90-е годы тоже происходили существенные изменения в связи с созданием Европейского центрального банка и зоны евро.
В условиях глобализации, происходит усиление мировой конкуренции. Создаются предпосылки для многополярного мира.*(189) Евро становится одной из перспективных мировых валют. И равновесие в мире теперь во многом зависит от этого изменившегося глобального баланса валют.*(190)
На наш взгляд, Банк России, как центральный банк ведет отсчет своего возникновения только с 1990 года. И соображения здесь могут быть такие. Государственный банк в России, созданный в 1860 году не был центральным банком. Причина в том, что Россия была феодальной страной с абсолютной монархией. Капитализм в ней еще только зарождался и не имел существенного влияния. Поэтому Государственный банк и тогда и позднее просто был главным банком и не более того. Затем наступил период плановой экономики.
Госбанк СССР тоже не был центральным банком, потому, что в стране не было коммерческих банков.
Получается, что между Государственным банком Российской Империи, Госбанком СССР и нынешним Банком России не было, и нет ничего общего. У них разные сущности. Дворяне, большевики, и современные демократии не могут составлять единый ряд. В общем, все юбилеи Банка России должны отсчитываться с 1990 года.
Банк России - один из самых новых центральных банков. В этом смысле у него есть определенное преимущество. За ним не закрепился груз вековых традиций. А значит можно легче проводить реформы. Нужно этим преимуществом воспользоваться, совершенствуя российскую банковскую систему. Многие видимо над этим не задумываются. Но самый простой, и наглядный пример, как нам кажется - опыт возникновения США. Дело в том, что народ в этой стране - переселенцы, у которых не было общих традиций, и они все начинали с ноля. В этом было их огромное преимущество. Над ними не довлели традиции.
Любые традиции - это не только способ создать стабильность в обществе, но и препятствия для его развития. Что-то похожее в смысле перехода к рынку наблюдается и в России. Начиная с 1991 года, здесь капитализм создается, по сути, с ноля. А значит можно сделать то, что невозможно сделать в других странах. В этом смысле Россия может быстрее чем другие страны внедрить то, что в других странах уже внедрить не возможно.
Нам представляется, что страна, которая не имеет каких-то сложившихся экономических традиций, обладает огромными возможностями обустройства, которое может учесть опыт других стран и в то же время может легко внедрить все самое лучшее. Таким, самым лучшим могло бы быть превращения Банка России в подлинный институт гражданского общества.
Если мы внимательнее будем присматриваться к тому, каким образом обустроены банковские системы в других странах, и какую там роль играют центральные банки, то заметим, что все они в большей или меньшей степени приближаются к тому, чтобы их можно было бы считать элементом гражданского общества. По своему происхождению они таковыми и являются. Они возникли в недрах гражданского общества, и не покидают его полностью. Но поскольку это банки, которые получили привилегии от государств на осуществление эмиссионной функции, то их независимость от государства в различных странах - различна. В некоторых странах она велика, а в других - наоборот, они по закону объявлены государственными банками.
Приведем некоторые примеры организации центральных банков.
В Австрии центральный банк выполняет те же функции, что и любой центральный банк Он независим от государства. Имеет семь филиалов. На федеральном уровне Австрийский национальный банк (АНБ) взаимодействует с правительством. По своей организационно-правовой форме АНБ является акционерным обществом, акции которого распределены следующим образом: 50 процентов принадлежит Австрийской Республике, а остальные принадлежат коммерческим банкам, страховым компаниям и другим организациям. Представители акционеров формируют Генеральный совет банка. АНБ возглавляют президент и два вице-президента. Им подчиняется генеральный директор, занимающийся вопросами общей политики, планирования и управления АНБ. Он играет важную роль в формировании и проведении экономической политики Австрии. Основная часть его прибыли поступает в распоряжение правительства*(191).
Опираясь на этот опыт, мы можем сделать, по крайней мере, один вывод о правовом статусе центрального банка, который может быть применим и к Банку России.
Вывод этот заключается в том, что организационно-правововая форма Банка России не является раз и навсегда данной и может совершенствоваться в направлении расширения состава его участников. Состав участников Банка России может быть представлен не только государством, но и другими субъектами экономики и денежно-кредитной системы. Об этом подробнее будет сказано дальше, когда мы будем обосновывать идею о необходимости переучредить Банк России, создать его заново как некоммерческую организацию, как народный центральный банк, с широким представительством российского общества. Здесь же мы пока только акцентируем внимание на том, что существует и такая организационно-правовая форма центрального банка, как акционерное общество.
Банк Англии - старейший банк в мире, основан в 1894 году. В 1946 году он был национализирован, в настоящее время выполняет функции центрального банка Великобритании.
Совет директоров (Court of Directors) Банка Англии формируется по представлению министерства финансов. Банк Англии управляет счетами казначейства, выдает кассовые кредиты и занимается размещением государственных ценных бумаг.
Государственное казначейство формально имеет право отдачи распоряжений Банку Англии, однако фактически никогда его не использует. В этом смысле можно говорить о значительной независимости Банка Англии.
Банк Англии разделен на два департамента - эмиссионный и банковский. Эмиссионный департамент выпускает банкноты под государственные ценные бумаги, находящиеся в его портфеле. Банковский департамент выдает ссуды коммерческим банкам. Ссуды выдаются по учетной ставке за счет хранящихся у него на счетах банковских депозитов*(192).
Центральный Банк Канады был создан в 1934 году в соответствии с парламентским Актом о Банке Канады. Принятый парламентом закон устанавливал, что целью деятельности Банка Канады (БК) являются "регулирование кредитно-денежной политики в высших интересах экономической жизни нации, установление и защита ценности национальной денежной единицы на международной арене и с ее помощью смягчение колебаний в уровне производства, торговли, цен и безработицы настолько, насколько это возможно в рамках финансовых действий, а также способствование в общем плане экономическому и финансовому благосостоянию Канады"*(193).
Его социальная ориентированность на благосостояние широких слоев населения очевидна. Центральный Банк Канады - это центральный эмиссионный банк.
Банк Канады был учрежден как акционерное общество, но держателями его акций не могли быть коммерческие банки и их служащие, а также иностранцы. Правительство Канады на протяжении 1935-1938 годов выкупило у частных владельцев принадлежащие им акции*(194).
Деятельность Банка Канады определяет правительство, которое назначает Совет директоров. В его состав входит заместитель министра финансов. Совет директоров состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и 12 директоров.
В рамках Совета директоров создан и действует на постоянной основе исполнительный комитет. Он состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и двух-четырех директоров, избираемых Советом директоров.
Несмотря на то, что Банк Канады обладает достаточно широкой автономией, основная ответственность за финансовое состояние страны лежит на правительстве Федерации. В 1967 году в Закон о Банке Канады был внесен ряд поправок. Министр финансов и управляющий Банка Канады должны систематически консультироваться по вопросам финансовой политики и по ее влиянию на общую экономическую политику. Если все же возникают разногласия, то министр после соответствующих консультаций с правительством может дать управляющему письменную директиву по финансовой политике, в которой указываются конкретные распоряжения. В этом случае Банк Канады обязан ее выполнить. Директива должна быть максимально конкретной и четкой. Она представляется в парламент и опубликовывается в официальном правительственном вестнике "Канада газетт"*(195).
Этот опыт также был бы полезен для совершенствования российского банковского законодательства. Нужны точная определенность и персональная ответственность руководства Банка России за принимаемые решения по вопросам денежно-кредитной политики.
Федеральная резервная система США. К началу ХХ века Соединенные Штаты оставались едва ли не единственной страной среди остальных развитых стран, в которой центрального банка не существовало. До этого некоторые банки получали привилегии от правительства, которое в них участвовало (Первый банк США, Второй банк США, - в разное время в XIX веке получали чартеры от своего правительства). Но затем возникли противоречия между властями и банками.
Банковское сообщество состояло из множества мелких независимых коммерческих банков. К 1913 году их насчитывалось около 20000, причем 7000 из них были эмиссионными национальными банками. Остальные банки действовали по законам своих штатов и не имели права на эмиссию банкнот.
Затем наступил кризис 1907 года. Мнение о необходимости создание центральной денежной власти, на подобие тем денежным властям, которые к тому времени уже утвердились в Европе, постепенно становилось преобладающим.
В 1913 году в США был принят Закон о Федеральном резерве. Главной его целью определялось создание банков Федерального резерва, которые бы обеспечивали устойчивость денежной системы, получение средств переучета ценных бумаг, а также и создание более эффективного надзора за банковским делом в Соединенных Штатах.*(196)
Федеральная резервная система в значительной мере отличалась от центральных банков европейских стран. Прежде всего, - своей организацией. В ее состав входили двенадцать региональных федеральных резервных банков. За этими банками были закреплены определенные федеральные резервные территории.
Все национальные банки должны были вступить в Федеральную резервную систему. Их деятельность координировалась Федеральным резервным советом. Но главное - им были переданы функции эмиссии банкнот и хранения резервов банков-членов этой системы. Их кредитная деятельность должна была осуществляться через повторное размещение среди банков-членов Федеральной резервной системы своих капиталов.
На сегодняшний день, Федеральная резервная система США - это независимый центральный банк, который ответствен перед Конгрессом. Это довольно сложная по своей структуре организация, основными составляющими которой являются Совет управляющих ФРС, Комитет по операциям на открытом рынке ФРС (Совет управляющих и президенты пяти резервных банков) и федеральные резервные банки (12 районов).
Интересно отметить то обстоятельство, что в организацию ФРС входят Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет и Совещательный совет по сберегательным учреждениям*(197). Поэтому, во-первых, Федеральная резервная система представляет достаточно широкий круг социальных интересов, а во-вторых, она проявляет заботу не только о банках и других кредитных организациях, но и о потребителях банковских услуг.
Это обстоятельство можно было бы учесть при разработке российского законодательства. И это касается не только вкладчиков, но и получения в банках кредитов и других моментов, связанных с защитой интересов граждан.
Совет управляющих формирует денежно-кредитную политику и обладает широкими регулирующими и контролирующими полномочиями. Он осуществляет функции в сфере национального платежного механизма и федерального регулирования потребительского кредита.
Совет управляющих - учреждение федерального правительства, которое состоит из семи членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом. Полный срок, в течение которого работают члены Совета управляющих, - четырнадцать лет. При этом семь сроков организованы таким образом, что срок одного члена Совета управляющих заканчивается в каждый четный год. Председатель и вице-председатель Совета управляющих назначаются Президентом США из числа членов Совета управляющих сроком на четыре года. Если их срок работы в качестве членов Совета управляющих еще не истек, то они могут быть назначены повторно. Повторное назначение утверждается Сенатом.
Совет управляющих назначает президентов и первых вице-президентов в федеральных резервных банках. Он осуществляет регулирующую и контролирующую функции по отношению к банкам - членам Федеральной резервной системы, а также к банковским холдинговым компаниям. Кроме того, Совет управляющих контролирует и регулирует банковские объединения и международные банковские образования в США, зарубежную деятельность банков - членов ФРС, деятельность филиалов и представительств иностранных кредитных организаций в США. Совет управляющих играет главную роль в обеспечении развития платежной системы. Он устанавливает пределы использования кредитов для покупки и продажи ценных бумаг. Совет управляющих обеспечивает выполнение основных федеральных законов, регулирующих кредитование потребителей. Это, в частности, Закон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам*(198).
Каждый резервный банк имеет свой собственный совет, который состоит из девяти директоров со стороны, не являющихся служащими данного банка. Три директора класса А, представляющих банки - члены ФРС, и три директора класса В, представляющих общественность, избираются в каждом районе банками - членами ФРС. Совет управляющих назначает трех директоров класса С, которые также представляют общественность. Из их числа совет директоров назначает председателя и заместителя совета банка. Директор класса В или С не должен быть руководящим работником, директором или служащим банка. Никто из директоров класса С не должен быть держателем акций банка. В каждом филиале резервного банка имеется совет директоров (5-7 членов совета директоров). Трое или четверо из них назначаются приказом директоров головных учреждений, а другие назначаются Советом управляющих*(199).
Центральным банком Швейцарской конфедерации является Швейцарский национальный банк, имеющий статус акционерного общества. Учредителями являются в основном государственные организации. Собрание акционеров выбирает только небольшую часть членов Совета банка, большинство назначаются Бундесратом*(200).