Противоречие между целями Банка России и его участием в капиталах некоторых российских и зарубежных банков очевидно. Банк России обязан развивать и укреплять банковскую систему. Но при этом не ясно, каким образом Банк России может совместить две несовместимые вещи: развитие банковской системы и свое участие в капиталах некоторых российских и зарубежных банков.
Масштабные экономические преобразования, начатые в России на рубеже 1990-х гг., по своему замыслу должны были привести общество к цивилизованной рыночной экономике. По крайней мере, провозглашалось создание рыночных отношений и конкуренции. Поэтому Банк России должен был выйти из капиталов банков, в которых он имел и по сей день, имеет, долевое участие и контрольные пакеты акций.
Наиболее показателен пример со Сбербанком. Банк России предоставил ему льготы в 90-е годы. Но последние не были официально объяснены. Например, в нормативных актах, устанавливающих неодинаковые размеры обязательного резервирования для Сбербанка и для других кредитных организаций, на сей счет, ничего не объяснялось.
Можно было бы предположить, что эти льготы и особое положение Сбербанка каким-то образом были связаны с процентами по вкладам физических лиц. Ведь в силу монопольного положения в Сбербанке всегда было сосредоточено свыше 80% вкладов населения страны. Однако это предположение нельзя принять в расчет, так как процент по вкладам слишком мал. Его "съедает" инфляция. Поэтому ни о какой сберегательной функции речь не идет.
Банку России принадлежат пакеты акций не только в Сбербанке, но и в других банках.
Получается, что Банк России пытается совмещать в принципе не совместимое: роль центрального банка - регулятора всех коммерческих банков и банковской деятельности - со своими, по сути, коммерческими целями. Выбирая между интересами "своих" банков и просто банков, Банку России трудно оставаться объективным.
Ситуация, при которой Банк России осуществляет лицензирование банков, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор и одновременно с этим является самым крупным акционером в Сберегательном банке, не может считаться естественной.
В этом плане деятельность Банка России, на наш взгляд, нарушает прямой запрет ч. 2 ст. 34 Конституции РФ в которой написано: "Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию". Кроме того, участие Банка России в капиталах некоторых кредитных организаций противоречит принципу, сформулированному в ст. 8 Конституции РФ.
Конечно, монополизм очевиден. Поэтому, когда создавалось банковское законодательство в России, - в ст. 7 Закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (затем и в редакции от 26 апреля 1995 г. Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)") говорилось, что "Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом. Банк России не может участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами".
При этом тогда же предусматривалось, что "статья 7 указанного Федерального закона вводится в действие с 1 января 1996 года в отношении российских банков, с 1 января 2000 года - в отношении Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли Российской Федерации (Внешторгбанка России) и кредитных организаций с участием Банка России, созданных на территории иностранных государств. Отчуждение находящихся в федеральной собственности акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), а также уменьшение доли голосующих акций, по которым государство (Российская Федерация) уполномочено осуществлять право на участие в управлении Сбербанком России (право голоса на общем собрании акционеров Сбербанка России), производятся только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона".
В дальнейшем ситуация изменилась. Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" были внесены дополнения в ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которая, после части первой, была дополнена частями второй-четвертой следующего содержания: "Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли (Внешторгбанка), а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. Банк России обязан обеспечить долю своего участия в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Московского Народного банка ЛТД и Ост-Вест Хандельсбанка АГ в объеме не менее 50% плюс одна голосующая акция. Уменьшение долей участия Банка России в данных кредитных организациях ниже указанного уровня может осуществляться только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона. Отчуждение Банком России акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка осуществляется Банком России самостоятельно после уведомления Государственной Думы".
При создании банковской системы считалось, что Банк России со временем (были установлены сроки) выйдет из капиталов других банков. Однако после кризисов возобладала другая позиция. Видимо, не оправдались надежды, возлагаемые на приватизацию государственной собственности и на наращивание банковского капитала спекулятивными методами.
В настоящее время, в связи с принятием нового Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" уже не предполагается выход Банка России из капиталов Сбербанка и некоторых других банков. Правда, Банк России вышел из капитала Внешторгбанка.
В статье 8 нового Федерального закона сказано буквально следующее:
"Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами.
Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (далее - Сбербанк), Банка внешней торговли (далее - Внешторгбанк), а также в капиталах следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне.
Банк России выходит из капитала Внешторгбанка до 1 января 2003 года.
Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, не приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.
Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются на основании федерального закона.
Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне, осуществляется в порядке и сроки, которые определяются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.
Банк России не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами".
Ситуация, при которой Банк России имеет право участвовать в капиталах других банков, была приемлема, но только в течение переходного периода. В экономике, где часто происходят кризисы и терпят крах многие коммерческие банки, Банку России нужны несколько таких банков, которыми он фактически управляет. Но при этом цивилизованной экономике не хватает главного - конкуренции и рынка. Отсюда проистекают все сложности банковской системы.
К началу XXI века банковская система России была недостаточно конкурентоспособной. Сейчас положение несколько улучшилось, но по-прежнему капитализация банков - недостаточна. Большая часть кредитных организаций расположена в Москве и в Московской области. В некоторых регионах страны - по одному банку. Есть и такой регион, в котором нет ни одного банка. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть банковскую статистику, опубликованную на сайте Банка России за 2006 год.
На наш взгляд главная причина слабого развития банковской системы отсутствие равных условий конкуренции для всех кредитных организаций. Не только банковское законодательство, но и новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" тоже не решает данный вопрос. Поэтому банковское законодательство необходимо дополнить нормами, гарантирующими развитие конкуренции в сфере банковской деятельности и на рынке банковских услуг.
Банк России должен быть заинтересован в развитии конкуренции. Для этого надо откорректировать механизм разделения властей, сдержек и противовесов внутри банковской системы и внутри самого Банка России. Об этом речь пойдет при рассмотрении вопросов совершенствования Банка России. Но есть и проблемы, связанные с участием Банка России в капиталах других банков, которые являются первоочередными, в смысле создания условий для конкуренции.
Ситуация, при которой Банк России может участвовать в капиталах других кредитных организаций, вполне приемлема, по крайней мере, при одном условии: если часть функций надзора будет передана специально для этого созданной организации - Банковской комиссии. Ее можно было бы создать по примеру Франции. Банк Франции финансирует Банковскую комиссию, но не вмешивается в ее деятельность по надзору над банками.
Если в России тоже будет отделен банковский надзор от Центрального банка, то это улучшит конкуренцию в банковской системе. Тем самым отчасти или даже полностью будет устранено противоречие между тем, что Банк России участвует в капиталах Сбербанка и бывших совзагранбанков и его положением в банковской системе как органа, осуществляющего банковский надзор. Тогда были бы созданы необходимые сдержки и противовесы. Они нужны для развития конкуренции в банковской системе.
Создание банковской комиссии по типу того, как это сделано, например, во Франции, - один из возможных вариантов обеспечения благоприятной правовой среды в банковской системе и в банковских отношениях России. Если такая банковская комиссия будет создана, то, естественно, она должна финансироваться Банком России. Соответственно служащие банковской комиссии должны сохранять статус служащих Банка России.
Другой вариант решения указанной проблемы - постепенный выход Банка России из капиталов тех банков, в которых он является участником, и превращение последних в самостоятельные государственные банки. Но тогда нужно наметить программу такого выхода и сроки.*(104)
Говоря об участии Банка России в капиталах некоторых банков, в том числе и Сбербанка, следует иметь в виду одно важное обстоятельство. Само это участие Банка России в капиталах некоторых банков в значительной мере является вынужденным с точки зрения регулирования денежно-кредитных отношений в условиях переходной экономики.
Есть еще один момент, который нуждается в детальном изложении. Речь идет о создании юридических механизмов контроля над использованием собственности. Нужна атмосфера законности в банковских отношениях. Тогда появится, а вернее, восстановится доверие к банкам со стороны населения. Совершенствование банковской деятельности и банковских отношений предполагает устранение противоречий в банковском законодательстве. Начинать эту работу нужно с банковского законодательства, с его систематизации и кодификации. Необходимо разработать и принять Банковский кодекс РФ, закрепив в нем принципы банковского права, основные права и обязанности участников банковских отношений, правовой статус Банка России.
Население должно доверять банкам и в том числе Банку России. Но этому мешает само устройство банковской системы. Любой может даже из заявления Банка России в 1998 году с призывом к банкам заключить договоры со Сбербанком, из текста понять, что Банк России в нем не единственный акционер, потому, что Банк России обращается к ним как "главный акционер Сбербанка".*(105) Значит, напрашивается простой вывод, что остальные акционеры имеют преимущества, поскольку сам Сбербанк уже имеет преимущества, коль скоро у него главный акционер - Банк России.