Особенностью сферы строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства является то, что в ней занято большое количество строительных компаний, кредитных организаций и самих граждан, а управление в данной сфере находится преимущественно в компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Основное внимание федеральных органов исполнительной власти в современных условиях сосредоточено на реформировании жилищно-коммунальной сферы и на реализации государственной политики в промышленном и жилищном строительстве. Производственная деятельность неразрывно связана с решением вопросов предоставления земельных участков под строительство. Особо важное значение имеют соблюдение строительных правил и стандартов, деятельность специальных надзорных органов - Главстройэкспертизы и Главархстройнадзора.
Вопросы градостроительства регулируются Федеральным законом "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. (с изменениями и дополнениями) <*> и Градостроительным кодексом РФ 2004 г.
Градостроительный кодекс РФ устанавливает и разграничивает полномочия органов публичной власти, вводит единые прозрачные процедуры осуществления градостроительной деятельности (сроки, последствия, ответственность). При этом все конкретные градостроительные решения должны приниматься с учетом региональных и местных особенностей и интересов населения. Кодекс предусматривает требование о проведении обязательной государственной экспертизы проектной документации на объекты, которые могут представлять опасность для жизни и здоровья граждан. Определены процедуры участия граждан в процессе осуществления градостроительной деятельности - при подготовке проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки. Таким образом, создаются условия для реального учета интересов граждан, проживающих на территории, при принятии градостроительных решений.
Важнейшими нормативными правовыми актами, касающимися сферы жилищно-коммунального хозяйства, являются: Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. (с изменениями и дополнениями) <1>, Постановления Правительства "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" от 17 сентября 2001 г. <2>, "О некоторых вопросах по реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты на 2004 - 2010 годы" от 7 октября 2004 г., входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" <3>, "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" от 30 августа 2004 г. <4>, "Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства" от 17 февраля 2004 г. <5>, Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" от 30 декабря 2004 г.<6> и Жилищный кодекс РФ, принятый 29 декабря 2004 г.
Жилищная сфера - одна из важнейших составных частей экономики России. Эта область народного хозяйства включает в себя строительство и реконструкцию жилья, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.
Жилой фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригодные для жилья.
Различаются виды жилищного фонда: государственный, муниципальный, общественный и частный. В настоящее время более 63% всего жилищного фонда в России находится в частной собственности. В стране принята Федеральная программа строительства доступного жилья, включающая целый пакет нормативных правовых актов (Градостроительный, Жилищный кодексы и другие документы).
Коммунальное хозяйство подразделяется на группы объектов: санитарно-технические (водопроводы, канализация, предприятия по очистке городов); энергетические (электростанции, котельные, тепловые, электрические и газовые сети); транспортные (автобусы, троллейбусы, трамваи); объекты внешнего благоустройства (путепроводы, зеленые насаждения, мостовые, тротуары, водостоки, набережные, уличное освещение и др.).
Среди всех бед, о которых в настоящее время повсеместно говорят люди, на втором месте (после роста цен) называется кризис жилищно-коммунального хозяйства.
Этот кризис во многом вызван объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика и собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила ситуацию. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию; упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства, оплаты коммунальных услуг.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено также его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и как следствие высокой степенью износа основных фондов, неэффективностью работы предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Большинство россиян оплачивают лишь часть расходов жилищно-коммунальной сферы - остальное возмещают местные бюджеты, подпитывающиеся, в свою очередь, за счет трансфертов из центра. Города и села тратят на обслуживание коммунального хозяйства до 70% всех средств местных бюджетов, что, конечно, является непосильным бременем для большинства территорий.
Учитывая это, упоминавшимся Постановлением Правительства от 30 августа 2004 г. утверждено Положение о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В этом документе речь идет о самом насущном для миллионов российских семей - плате за жилье, о том, кто может рассчитывать на получение государственной жилищной субсидии и каким образом в зависимости от доходов семьи должен определяться ее размер.
Согласно этому Постановлению Правительства все регионы должны до 31 декабря 2005 г. перейти на полную оплату населением стоимости жилья и коммунальных услуг, а также завершить переход от до сих пор практикуемого бюджетного дотирования жилищно-коммунальных предприятий к перечислению адресных субсидий непосредственно плательщикам, т.е. жильцам. Деньги должны перечисляться на персонифицированные социальные счета граждан и использоваться ими исключительно для оплаты жилья и коммунальных услуг. Это означает, что субсидии теперь предоставляются не жилищными организациями (ЖЭУ, РЭУ), а органами социальной защиты.
В рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы должны быть решены задачи:
в области обеспечения доступности жилья - развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;
в области жилищного строительства - обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства.
Утвержденные Правительством 17 февраля 2004 г. Основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства определяют основные принципы и методы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила регулирования и применения этих цен и тарифов.
Принятие нового Жилищного кодекса РФ 2004 г. означает радикальную смену подходов в государственной политике по обеспечению граждан жильем. Главная задача - демонополизация рынка коммунальных услуг, создание в этой области конкурентной среды, организация системы контроля со стороны потребителей за ценообразованием, а также введение стандартов качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Кодексом предусмотрены случаи ответственности наймодателя (т.е. организации, которая непосредственно отвечает за предоставление коммунальных услуг) за неисполнение своих обязанностей, а также и за ненадлежащее, некачественное их исполнение.
Новый Жилищный кодекс РФ фактически полностью ломает прежнюю модель жилищной политики. Если раньше обеспечение жильем являлось в большей степени обязанностью государства, которое напрямую предоставляло жилье гражданам, то теперь государство лишь содействует гражданам в решении их жилищных проблем. В Кодексе указывается, что гражданам, попадающим в категорию малоимущих, жилые помещения будут предоставляться государством, как и в прежние времена, на условиях найма. Кодекс закрепляет за малоимущими гражданами право на бесплатное (социальное) жилье, которое будет предоставляться органами местного самоуправления по договору социального найма, и сохраняет право внеочередного получения жилья для граждан, квартиры которых признаны непригодными для жизни и не подлежат ремонту, для детей-сирот, граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых их совместное проживание в одной квартире с другими невозможно. В Кодексе прописан и порядок выселения из жилых помещений, предоставленных по договору социального найма. При выселении будет предоставляться другое благоустроенное жилье по договору социального найма в том случае, если жильцы без уважительных причин более шести месяцев не платили за квартиру. Без предоставления другого жилья будут выселяться те, кто самовольно вселился в квартиру.
В новом Кодексе отсутствует первоочередное и внеочередное предоставление жилья отдельным категориям граждан (например, инвалидам труда первой и второй групп, инвалидам из числа военнослужащих). Однако следует иметь в виду, что жилищное законодательство находится в совместном ведении федерального центра и субъектов Федерации, т.е. теперь регионы получили возможность самостоятельно устанавливать "правила игры" в этой сфере. Следовательно, не исключено, что во многих регионах система льгот будет сохранена в том или ином виде.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.
<1> ВВС. 1993. N 3. Ст. 99.
<2> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
<3> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4131.
<4> СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3671.
<5> СЗ РФ. 2004. N 8. Ст. 671.
<6> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 36.